ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 січня 2021 року
м. Київ
справа № 807/1671/16
адміністративне провадження № К/9901/37144/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Желєзного І. В.
суддів: Берназюка Я. О., Чиркіна С. М.
розглянувши у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Матковської З. М., Зотолочного В. С., Каралюса В. М. від 06 квітня 2017 року
у справі № 807/1671/16
за позовом Приватного підприємства "Проектно-будівельна компанія "Євробуд"
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Головного державного інспектора сектору по роботі з ліцензіями Управління державної архітектурно-будівельної інспекції - Боротка Владислава Андрійовича
про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2016 року Приватне підприємство "Проектно-будівельна компанія "Євробуд" (далі також - позивач, ПП "Проектно-будівельна компанія "Євробуд") звернулося до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовом до Державного інспектора сектору по роботі з ліцензіатами Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області - Боротка В. А. (далі також - відповідач 1), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі також - відповідач 2), у якому просило:
- визнати протиправними дії відповідача 1 щодо безпідставності складання акта "Про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки" від 05 серпня 2016 року № 12;
- визнати протиправним та скасувати висновок засідання ліцензійної комісії Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів щодо прийняття рішення стосовно анулювання позивачу ліцензії на провадження господарської діяльності об`єктів IV та V категорій складності, викладеного в протоколі від 02 вересня 2016 року № 17;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 06 вересня 2016 року №33-Л в частині анулювання ПП "Проектно-будівельна компанія "Євробуд" ліцензії серії АЕ №524277 на провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури - будівництва об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорій складності.
- зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України поновити дію ліцензії серії АЕ № 524277 на провадження ПП "Проектно-будівельна компанія Євробуд" господарської діяльності, пов`язаної зі створенням об`єктів архітектури будівництва об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорій складності, виданої згідно з рішенням від 07 жовтня 2014 року № 39-Л.
2. Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року в задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року апеляційну скаргу ПП "Проектно-будівельна компанія "Євробуд" задоволено, постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року у справі № 807/1671/16 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково.
Визнано протиправними дії відповідача 1 щодо складення акта "Про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки" від 05 серпня 2016 року № 12.
Визнано протиправним та скасовано висновок засідання ліцензійної комісії Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів щодо прийняття рішення стосовно анулювання ПП "Проектно-будівельна компанія "Євробуд" ліцензії на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV та V категорій складності, викладеного в протоколі від 02 вересня 2016 оку № 17.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 06 вересня 2016 року №33-Л в частині анулювання ПП "Проектно-будівельна компанія "Євробуд" ліцензії серії АЕ № 524277 на провадження господарської діяльності, пов`язаної зі створенням об`єктів архітектури - будівництва об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно - будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV та V категорій складності. Зобов`язано Державну архітектурно-будівельну інспекцію України поновити дію ліцензії серії АЕ №524277 на провадження ПП "Проектно-будівельна компанія "Євробуд" господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури - будівництва об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно - будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV та V категорій складності, виданої згідно з рішенням від 07 жовтня 2014 року № 39-Л. В решті позовних вимог відмовлено.
4. 10 травня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга відповідача 2 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року, у якій просить скасувати таку та залишити в силі постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 червня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі.
6. У подальшому справу передано на розгляд Верховному Суду.
7. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 серпня 2020 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І. В., суддів Берназюка Я. О., Чиркіна С. М.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців ПП "Проектно-будівельна компанія "Євробуд" зареєстрована за адресою: 89600, Закарпатська область, місто Мукачеве, вул. Вокзальна, будинок 24.
9. 07 жовтня 2014 року відповідачем 2 прийнято рішення № 39-Л про надання ПП "Проектно-будівельна компанія "Євробуд" ліцензії для провадження господарської діяльності, пов`язаної зі створенням об`єктів архітектури.
10. 14 жовтня 2014 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України на підставі зазначеного рішення (від 07 жовтня 2014 року №39-Л) позивачу видано ліцензію серії АЕ № 524277 (строк дії з 07 жовтня 2014 року по 07 жовтня 2019 року).
11. У додатку до ліцензії серії АЕ № 524277 зазначений перелік робіт ПП "Проектно-будівельна компанія "Євробуд" щодо провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, які належать до об`єктів ІV і V категорій складності.
12. 21 червня 2016 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України прийнято наказ № 397, яким затверджено план перевірок дотримання суб`єктами господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів ІV і V категорій складності на ІІІ квартал 2016 року.
13. 22 червня 2016 року першим заступником Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України скеровано лист № 401- 1168 "Про виконання наказу Держбудінспекції" до керівників територіальних органів - структурних підрозділів апарату Держбудінспекції.
14. Згідно з витягом з додатку до наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 21 червня 2016 року №397 ПП "Проектно-будівельна компанія "Євробуд" включено до плану перевірок дотримання суб`єктами господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів ІV і V категорій складності на ІІІ квартал 2016 року.
15. 04 липня 2016 року Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області до ПП "Проектно-будівельна компанія "Євробуд" направлено повідомлення №1007- 1.13/1150 про здійснення планової перевірки за дотриманням ліцензійних умов.
16. Із повідомлення про вручення поштового відправлення слідує, що 06 липня 2016 повідомлення отримано особою на прізвище ОСОБА_1 .
17. 26 липня 2016 року начальником Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 21 червня 2016 року № 397 видано направлення №12-пл на здійснення головним державним інспектором сектору по роботі з ліцензіатами Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області - Боротка В. А. планової перевірки дотримання ПП "Проектно-будівельна компанія "Євробуд" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів ІV і V категорій складності. Строк дії направлення з 02 серпня 2016 року по 05 серпня 2016 року.
18. 05 серпня 2016 року головним державним інспектором сектору по роботі з ліцензіатами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області - Боротка В. А. складено акт №12 "Про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки".
19. Відповідно до витягу із Протоколу № 17 засідання ліцензійної комісії Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів від 02 вересня 2016 року членами ліцензійної комісії ухвалено надати висновок органу ліцензування щодо прийняття рішення стосовно анулювання ліцензії 8 суб`єктів будівельної діяльності згідно з додатком 5 до протоколу.
20. 06 вересня 2016 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України наказом № 33-Л "Про результати розгляду питань щодо ліцензування" (пункт 5), анулювала ліцензію позивача у зв`язку з виявленими порушеннями ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів ІV і V категорій складності.
21. Відповідно до витягу з додатку № 5 до наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 06 вересня 2016 року № 33-Л до переліку суб`єктів господарської діяльності, яким анулюється ліцензія у зв`язку з виявленими порушеннями ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної зі створенням об`єктів архітектури, зазначено і ПП "Проектно-будівельна компанія "Євробуд".
22. 29 вересня 2016 року Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області на адресу позивача направлено лист № 1007- 1.12/1671, яким повідомило останнього про анулювання ліцензії серії АЕ № 524277.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
23. Позивач вимоги обґрунтовував тим, що прийняте Державною архітектурно-будівельною інспекцією України рішення про анулювання ліцензії є протиправним, оскільки позивачу не було відомо про факт розгляду відповідачем 2 питання щодо позбавлення його ліцензії, а акт "Про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки" підприємством отримано лише 03 листопада 2016 року. Повідомлення про здійснення планової перевірки за дотриманням ліцензійних умов не отримував, а тому відповідач не дотримався вимог пункту 12 статті 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", а саме: не вжив вичерпних заходів попереднього інформування ліцензіата про дату та місце проведення планової перевірки. Не відповідає дійсності зазначене в акті (від 05 серпня 2016 року № 12) твердження відповідача 1, що підприємство в особі директора - Глагола І.І. не допустило посадову особу для проведення перевірки. Вищезазначений акт не відповідає вимогам Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності". У зв`язку з неправомірними діями відповідача 1, відповідачем 2 видано протиправний наказ від 06 вересня 2016 року № 33-Л, який підлягає скасуванню.
24. Відповідач 1 заперечив проти позову, зазначивши, що його дії вчиненні виключно на підставі та в порядку визначених законодавством, позов вважає необґрунтованим і безпідставним.
25. Представник відповідача 2 заперечив проти позову та просив відмовити у його задоволенні.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
26. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачі у своїх діях щодо складання акта від 05 серпня 2016 року № 12 "Про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки", прийняття рішення, яке оформлене протоколом від 02 вересня 2016 року №17, та наказу від 06 вересня 2016 року № 33-Л про анулювання ліцензії позивачу діяли в межах і спосіб, передбачений чинним законодавством.
27. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив із того, що відповідачами не доведено факт отримання позивачем повідомлення про дату та місце проведення перевірки з дотримання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорій складності. Крім того, акт від 05 серпня 2016 року № 12 "Про відмову суб`єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки" суперечить вимогам чинного законодавства, а саме частині третьої статті 16 та частині восьмої статті 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності".
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА НЕЇ
28. Державна архітектурно-будівельна інспекція України у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, вважає його необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню з причин порушення норм матеріального та процесуального права. На думку скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що відповідачем не повідомлено належним чином позивача про проведення планової перевірки з дотриманням ліцензійних умов, оскільки таке повідомлення направлено рекомендованим листом з повідомленням про вручення цієї кореспонденції на адресу позивача, яка зазначена у витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців. Таким чином, відповідачем дотримано вимоги статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", зокрема і щодо строку повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу, із зазначенням у повідомленні (від 04 липня 2016 року № 1007- 1.13/1150) дати початку й дати закінчення такого, яке одержано позивачем 06 липня 2016 року, що підтверджується підписом на повідомленні про вручення поштового направлення за дорученням.
29. Від позивача до суду не надходив відзив на касаційну скаргу.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
31. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Відповідно до частини 1 статті 42 Конституції України кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.
33. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V).
34. Відповідно до частини 1 статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
35. Підстави здійснення планових заходів визначені статтею 5 Закону 877-V .
36. Відповідно до частини 1 статті 5 Закону № 877-V Планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.
37. Як установлено судами попередніх інстанцій, згідно з витягом і додатку до наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 21 червня 2016 року №397 до плану перевірок дотримання суб`єктами господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів ІV і V категорій складності на ІІІ квартал 2016 року у Закарпатській області, включено ПП "Проектно-будівельна компанія "Євробуд".
38. Частиною 4 статті 5 Закону № 877-V органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніше як за десять днів до дня здійснення цього заходу. Повідомлення повинно містити: дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; найменування органу державного нагляду (контролю).
39. Повідомлення надсилається рекомендованим листом чи телефонограмою за рахунок коштів органу державного нагляду (контролю) або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання під розписку.
40. Відповідно до абзацу 7 частини 4 статті 5 Закону № 877-V суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.
41. Відповідно до частини 11 статті 4 Закону № 877-V плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи.
42. Таким чином, перевірка органами державного нагляду (контролю) здійснюється за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніше як за десять днів до дня здійснення цього заходу шляхом направлення повідомлення рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв`язку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання.
43. Водночас відповідна перевірка здійснюється в присутності керівника суб`єкта господарювання або уповноважених ним осіб та за її результатами державним інспектором складається акт перевірки дотримання вимог законодавства.
44. Відповідно до частини 12 статті 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", з метою забезпечення ліцензіатом присутності керівника, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення органом ліцензування планової перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов, орган ліцензування вживає вичерпних заходів попереднього інформування (не менш як за десять робочих днів) ліцензіата про дату та місце проведення планової перевірки, зокрема за допомогою засобів поштового, телефонного, факсимільного та/або електронного поштового зв`язку.
45. Отже, із змісту вказаних норм вбачається обов`язок органу контролю вжити усіх заходів щодо повідомлення суб`єкта господарювання щодо початку планової перевірки, та неможливість її проведення без відповідного повідомлення та за відсутності представника ліцензіата.
46. Неповідомлення встановленими законом способами ліцензіата про перевірку спричиняє порушення гарантованих законом прав суб`єкта господарювання, що відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" унеможливлює застосування органом контролю будь-яких заходів та призводить до їх незаконності у випадку застосування.
47. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 29 квітня 2020 року у справі № 826/2338/17.
48. Судом першої інстанції зроблено висновок, що позивач належним чином був повідомлений про проведення планової перевірки, оскільки повідомлення про № 1007- 1.13/1150 про здійснення планової перевірки за дотриманням ліцензійних умов направлено відповідачем за адресою місцезнаходження суб`єкта господарювання.
49. Суд апеляційної інстанції ухвалюючи постанову про часткове задоволення позовних вимог у цій справі, виходив із того, що відповідачем не доведено факт надсилання позивачу повідомлення про дату та місце проведення перевірки, оскільки таке повідомлення отримано особою (ОСОБА_1), яка не є працівником підприємства.
50. Правові, соціально-економічні та організаційні основи діяльності у сфері надання послуг поштового зв`язку, а також регулювання відносин між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, операторами поштового зв`язку і користувачами їх послуг визначає Закон України "Про поштовий зв`язок", статтею 2 якого передбачено, що відносини у сфері надання послуг поштового зв`язку регулюються Конституцією України, цим та іншими законами України і прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
51. Згідно із абзацами 12, 16 та 19 частини 1 статті 1 Закону України "Про поштовий зв`язок", національний оператор поштового зв`язку (національний оператор) - це оператор, який в установленому законодавством порядку надає універсальні послуги поштового зв`язку на всій території України і якому надаються виключні права на провадження певних видів діяльності у сфері надання послуг поштового зв`язку; пересилання поштових відправлень - сукупність операцій з приймання, обробки, перевезення та доставки (вручення) поштових відправлень; послуги поштового зв`язку - продукт діяльності оператора поштового зв`язку з приймання, обробки, перевезення та доставки (вручення) поштових відправлень, виконання доручень користувачів щодо поштових переказів, банківських операцій, спрямований на задоволення потреб користувачів.
52. Однією з основних засад діяльності у сфері надання послуг поштового зв`язку є, зокрема, забезпечення надання послуг поштового зв`язку встановленого рівня якості (стаття 3 Закону України "Про поштовий зв`язок").
53. Згідно зі статтею 15 Закону України "Про поштовий зв`язок" національний оператор, яким є Акціонерне товариство "Укрпошта" (розпорядження Кабінету Міністрів України N 10-р від 10 січня 2002 року "Про національного оператора поштового зв`язку"), забезпечує надання на всій території України універсальних послуг поштового зв`язку за переліком.
54. Абзацами 2 та 8 частини 1 статті 3 Закону України "Про поштовий зв`язок" передбачено, що основними засадами діяльності у сфері надання послуг поштового зв`язку зазначають захист інтересів користувачів у сфері надання послуг поштового зв`язку та єдність правил, стандартів і норм у сфері надання послуг поштового зв`язку.
55. За правилами статті 13 Закону України "Про поштовий зв`язок", послуги поштового зв`язку надаються на договірній основі згідно з Правилами надання послуг поштового зв`язку, що затверджуються Кабінетом Міністрів України, та повинні відповідати встановленим нормам якості.
56. Відповідно до пункту 9 Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Правил надання послуг поштового зв`язку" N 270 від 05 березня 2009 року (далі - Правила, у редакції, на час виникнення спірних правовідносин), національний оператор поштового зв`язку забезпечує надання універсальних послуг поштового зв`язку на всій території України. До універсальних послуг поштового зв`язку належать послуги з пересилання поштових карток, листів, бандеролей, секограм - простих та рекомендованих та посилок без оголошеної цінності масою до 10 кілограмів.