П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 грудня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/315/19
Провадження № 11-193заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
за участю:
секретаря судового засідання Ключник А. Ю.,
представника відповідача - Рудик О. В.,
розглянула у судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП), Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку (далі - Кадрова комісія) про визнання протиправним та скасування рішення
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 травня 2020 року (судді Желєзний І. В., Берназюк Я. О., Мороз Л. Л., Бучик А. Ю., Тацій Л. В.),
УСТАНОВИЛА:
У червні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з адміністративним позовом до КДКП, у якому просить визнати протиправним та скасувати рішення КДКП від 17 квітня 2019 року № 131рп-19 "Про накладення дисциплінарного стягнення на начальника Верховинського відділу Надвірнянської місцевої прокуратури Івано-Франківської області ОСОБА_1 " (далі - рішення КДКП, оскаржуване рішення).
Позивач вважає, що оскаржуване рішення прийняте без повного, всебічного з`ясування обставин, які мають значення для прийняття рішення і могли б підтвердити наявність у його діях дисциплінарного проступку, та не відповідає критеріям обґрунтованості, безсторонності (неупередженості), добросовісності, розсудливості, пропорційності; висновок відповідача про неналежне виконання ним службових обов`язків є безпідставним. Крім іншого, ОСОБА_1 стверджує, що відповідач порушив строк притягнення його до дисциплінарної відповідальності.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 2 березня 2020 року до участі у справі як співвідповідача залучено Кадрову комісію.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 12 травня 2020 року у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив.
Цей суд мотивував своє рішення тим, що незабезпечення ОСОБА_1 здійснення об`єктивного та неупередженого процесуального керівництва, непроведення досудового розслідування в розумні строки у кримінальних провадженнях, невжиття встановлених Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - КПК) заходів для встановлення події кримінального правопорушення, ненадання їм належної правової оцінки та незабезпечення прийняття законних і неупереджених процесуальних рішень давали відповідачу достатні підстави вважати зазначену бездіяльність позивача в частині невиконанням, а в іншій - неналежним виконанням службових обов`язків, відтак колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду погодилась із висновком відповідача про те, що позивач вчинив дисциплінарний проступок, передбачений пунктом 1 частини першої статті 43 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (тут і далі - Закон № 1697-VII; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), тобто допустив у частині невиконання та в іншій частині неналежне виконання службових обов`язків.
Не погодившись із рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 травня 2020 року, ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить його скасувати та постановити нове, яким задовольнити його позовні вимоги.
Скаржник вважає, що суд першої інстанції не в повному обсязі дослідив обставини справи, що мають значення для прийняття законного рішення. Зокрема, зазначає, що поза увагою суду залишилося те, що його притягнуто до дисциплінарної відповідальності як начальника відділу місцевої прокуратури за неналежне виконання ним обов`язків прокурора - процесуального керівника, натомість суд дійшов висновку, що його притягнуто до дисциплінарної відповідальності саме як прокурора, який здійснює процесуальний нагляд у кримінальних провадженнях.
ОСОБА_1 зазначає, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду не дослідив усі обставини, викладені у його позові та відповіді на відзив відповідача. Так, позивач вважає, що поза увагою суду залишилося те, що дисциплінарне провадження щодо нього було відкрите без встановлення ознак дисциплінарного проступку прокурора, який здійснює процесуальне керівництво в кримінальному провадженні відповідно до вимог КПК, чи прокурора, який перебуває на адміністративній посаді начальника Верховинського відділу Надвірнянської місцевої прокуратури Івано-Франківської області, без витребування матеріалів перевірки прокуратури області щодо перевірки дій прокурора, який здійснює процесуальне керівництво в кримінальних провадженнях, не було досліджено та не встановлено підставність та дотримання процедури проведення такої перевірки.
Позивач в апеляційній скарзі стверджує, що суд першої інстанції застосував накази Генеральної прокуратури України від 6 квітня 2016 року № 139 "Про затвердження Положення про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань" та від 19 грудня 2012 року № 4гн "Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні", які не підлягали застосуванню, натомість мав би застосувати положення КПК.
У відзиві на апеляційну скаргу Кадрова комісія просить апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 травня 2020 року - без змін. Відповідач вважає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, а судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 1 липня 2020 року відкрила провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 травня 2020 року та призначила її до розгляду в судовому засіданні, про що повідомлено учасників справи.
При розгляді справи суд першої інстанції встановив такі фактичні обставини.
Відповідно до наказів Надвірнянської місцевої прокуратури від 10 травня 2017 року № 24 "Про розподіл обов`язків між працівниками Надвірнянської місцевої прокуратури", від 23 липня 2018 року № 45 "Про розподіл обов`язків між керівництвом і працівниками Надвірнянської місцевої прокуратури" та від 8 жовтня 2018 року № 66 "Про розподіл обов`язків між керівництвом і працівниками Надвірнянської місцевої прокуратури" начальник Верховинського відділу місцевої прокуратури ОСОБА_1 забезпечує, зокрема, загальне керівництво відділом, організовує, спрямовує та контролює діяльність працівників відділу, додержання ними трудової та виконавської дисципліни, відповідає за своєчасне та якісне виконання покладених на відділ завдань; оперативну взаємодію із керівництвом Верховинського відділення поліції Косівського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Івано-Франківській області (далі - Верховинське ВП Косівського ВП ГУ НП в Івано-Франківській області); нагляд за додержанням законів у кримінальних провадженнях слідчого відділу Верховинського ВП Косівського ВП ГУ НП в Івано-Франківській області, у тому числі щодо проведення негласних слідчих (розшукових) дій та підтримання публічного обвинувачення в судах, ведення обліку на вказаних ділянках роботи; нагляд за додержанням законів Верховинським ВП Косівського ВП ГУ НП в Івано-Франківській області при прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, своєчасним внесенням щодо них відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань; нагляд за додержанням законів підрозділами Верховинського ВП Косівського ВП ГУ НП в Івано-Франківській області під час проведення оперативно-розшукової діяльності, ведення обліку на вказаній ділянці роботи.
21 грудня 2018 року до КДКП надійшла дисциплінарна скарга прокурора Івано-Франківської області Стратюка О. М. від 14 грудня 2018 року № 11-835вих.-18 про вчинення прокурором ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, згідно з якою підставою дисциплінарної відповідальності начальника Верховинського відділу Надвірнянської місцевої прокуратури Івано-Франківської області ОСОБА_1 є невиконання та неналежне виконання ним службових обов?язків.
27 грудня 2018 року член КДКП Костенко С. К. відкрив дисциплінарне провадження стосовно начальника Верховинського відділу Надвірнянської місцевої прокуратури Івано-Франківської області ОСОБА_1 .
Рішенням КДКП начальника Верховинського відділу Надвірнянської місцевої прокуратури Івано-Франківської області ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено на нього дисциплінарне стягнення у виді догани.
Відповідно до оскаржуваного рішення підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності стало неналежне виконання своїх службових обов`язків, передбачених Законом № 1697-VII та КПК, а саме: неналежний нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням всупереч вимогам статей 2, 9, 28, 36, 91, 217, 276 КПК та невиконання наказів Генерального прокурора України. Своїми діями та бездіяльністю начальник Верховинського відділу Надвірнянської місцевої прокуратури Івано-Франківської області ОСОБА_1 вчинив дисциплінарний проступок, передбачений пунктом 1 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII.
Вважаючи рішення КДКП протиправним, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (стаття 131-1 Конституції України).
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом № 1697-VII.
Дисциплінарне провадження здійснюється КДКП (стаття 44 Закону № 1697-VII).
Частиною першою статті 45 Закону № 1697-VII визначено, що дисциплінарне провадження - це процедура розгляду КДКП дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому КПК. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.
Частиною другою цієї статті встановлено, що право на звернення до КДКП із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. КДКП розміщує на своєму вебсайті рекомендований зразок дисциплінарної скарги.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків.
Статтею 46 Закону № 1697-VII передбачено порядок відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги.
Відповідно до частини четвертої цієї статті після відкриття дисциплінарного провадження член КДКП проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена КДКП за результатами перевірки.
Під час здійснення перевірки член КДКП має право ознайомлюватися з документами, що стосуються предмета перевірки, отримувати їх копії, опитувати прокурорів та інших осіб, яким відомі обставини вчинення діяння, що має ознаки дисциплінарного проступку, отримувати за письмовим запитом від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадян, громадських об`єднань необхідну для проведення перевірки інформацію. Прокурор, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, має право надавати пояснення або відмовитися від їх надання стосовно себе (частина шоста статті 46 Закону № 1697-VII).
Перевірка відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності проводиться у строк, який не перевищує двох місяців із дня реєстрації дисциплінарної скарги, а в разі неможливості завершення перевірки протягом цього строку він може бути продовжений КДКП, але не більш як на місяць (частина дев`ята статті 46 Закону № 1697-VII).
Частиною десятою статті 46 Закону № 1697-VII передбачено, що член КДКП за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член КДКП встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена КДКП щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення.
Висновок та зібрані у процесі перевірки матеріали передаються на розгляд КДКП та мають бути отримані його членами не пізніш як за п`ять днів до засідання, на якому такий висновок розглядатиметься (частина одинадцята статті 46 Закону № 1697-VII).
Відповідно до частини першої статті 48 Закону № 1697-VII КДКП приймає рішення в дисциплінарному провадженні більшістю голосів від свого загального складу. Перед прийняттям рішення КДКП за відсутності прокурора, стосовно якого здійснюється провадження, і запрошених осіб обговорює результати розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора.
Член КДКП, який проводив перевірку та готував висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора, не має права брати участі у голосуванні при прийнятті рішення за результатами розгляду зазначеного висновку та бути присутнім під час проведення такого голосування (частина друга статті 48 Закону № 1697-VII).
Частинами третьою та четвертою статті 48 Закону № 1697-VII передбачено, що при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення. Рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці.
Копія рішення КДКП вручається прокуророві, стосовно якого воно прийнято, або у семиденний строк надсилається йому поштою рекомендованим листом із повідомленням про вручення. У цей же строк копія рішення надсилається керівникові органу прокуратури, в якому прокурор, стосовно якого воно прийнято, обіймає посаду (частина восьма статті 48 Закону № 1697-VII).
Надаючи оцінку спірному рішенню, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що визначальним у вирішенні цього спору є встановлення обставин щодо наявності в діях позивача ознак дисциплінарного проступку.
Згідно із пунктом 3 частини четвертої статті 19 Закону № 1697-VII прокурор зобов`язаний діяти лише на підставі, у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У статті 28 КПК закріплено, що під час кримінального провадження кожна процесуальна дія або процесуальне рішення повинні бути виконані або прийняті в розумні строки. Розумними вважаються строки, що є об`єктивно необхідними для виконання процесуальних дій та прийняття процесуальних рішень. Розумні строки не можуть перевищувати передбачені цим Кодексом строки виконання окремих процесуальних дій або прийняття окремих процесуальних рішень.
При цьому положеннями частини другої цієї статті забезпечення проведення досудового розслідування у розумні строки покладено саме на прокурора.
Прокурор як посадова особа, на яку законом покладено обов`язки щодо здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування, повинен сприяти забезпеченню виконання завдань кримінального провадження, передбачених статтею 2 КПК, до яких, зокрема, належать: захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду.
Прокурор, керівник органу досудового розслідування, слідчий зобов`язані всебічно, повно і неупереджено дослідити обставини кримінального провадження, виявити як ті обставини, що викривають, так і ті, що виправдовують підозрюваного, обвинуваченого, а також обставини, що пом`якшують чи обтяжують його покарання, надати їм належну правову оцінку та забезпечити прийняття законних і неупереджених процесуальних рішень (частина друга статті 9 КПК).
Статтею 25 Закону № 1697-VII передбачено порядок здійснення нагляду за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. Згідно з частиною першою цієї статті прокурор здійснює нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, користуючись при цьому правами і виконуючи обов`язки, передбачені Законом України від 18 лютого 1992 року № 2135-ХІІ "Про оперативно-розшукову діяльність" та КПК.
Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до оскаржуваного рішення при встановленні особи, яка вчинила кримінальне правопорушення, у кримінальних провадженнях від 5 грудня 2017 року № 12017090130000270 за частиною третьою статті 185 Кримінального кодексу України (далі - КК), 6 травня 2017 року № 12017090130000102 за частиною першою статті 185 КК, 8 лютого 2016 року № 12016090130000014 за частиною другою статті 296 КК заходи з метою оголошення підозри та скерування обвинувального акта до суду ні слідчим, ні прокурором не вживались узагалі, слідчі та процесуальні дії не проводились, що сприяло уникненню особами кримінальної відповідальності.
Незважаючи на наявність свідків заподіяння тілесних ушкоджень потерпілому, не вживалися заходи щодо прийняття законного процесуального рішення у кримінальному провадженні від 21 вересня 2017 року № 12017090130000212 за частиною першою статті 125 КК. Неналежний стан досудового розслідування залишений поза увагою прокурора у кримінальному провадженні ОСОБА_1, письмові вказівки ним не надавалися, інші заходи не вживались.
ОСОБА_1 не забезпечив належного нагляду при здійсненні досудового розслідування у кримінальних провадженнях від 4 липня 2016 року № 12016090130000116 за частиною першою статті 185 КК, 30 квітня 2018 року № 12018090130000075 за частиною першою статті 185 КК, 29 грудня 2017 року № 12017090130000283 за частиною першою статті 185 КК, у яких, окрім допиту потерпілих та в деяких випадках огляду місця події, упродовж значного часу слідчі дії не проводились, вказівки процесуальним керівником не надавались і, як наслідок, законні процесуальні рішення не приймались.
У кримінальному провадженні від 27 липня 2016 року № 12016090130000141 за частиною першою статті 190 КК допитано потерпілу, яка повідомила, що невідома особа, представившись працівником управління соціального захисту, заволоділа її грошовими коштами у сумі 26 000 грн. За весь час досудового розслідування у кримінальному провадженні лише 6 березня 2018 року подано до суду клопотання та отримано ухвалу про тимчасовий доступ до інформації оператора мобільного зв`язку за номерами мобільних телефонів, з яких невідомі особи телефонували потерпілій. Ухвала суду на час перевірки, проведеної прокуратурою області у вересні 2018 року, не виконана. Вказівки процесуальним керівником у кримінальному провадженні ОСОБА_1 не надавались.