ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 грудня 2020 року
м. Київ
справа №826/7335/18
адміністративне провадження №К/9901/1657/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування рішення в частині, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2018 (колегія суддів у складі: Бєлової Л. В., Безименної Н. В., Кучми А. Ю.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У травні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК) про визнання протиправними та скасування пунктів 1.1, 1.2, 3 рішення НАЗК від 16.02.2018 № 246 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1, суддею Вищого господарського суду України".
Позовні вимоги мотивовано тим, що рішення відповідача в зазначеній частині прийнято необґрунтовано, з істотними порушеннями вимог чинного законодавства, без дотримання встановленої процедури та необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 09.08.2018 у задоволенні позову відмовив.
Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що обов`язковому декларуванню підлягає усе нерухоме майно, яке належить декларанту та членам його сім`ї, незалежно від способу та підстав його набуття, зокрема у власність. При цьому, суд вказав, що позивач не спростовує самого факту належності на правах власності його дружині земельної ділянки, набутої у 2006 році шляхом приватизації, він мав відобразити такі відомості у розділі 3 "Об`єкти нерухомості" декларації за 2015 рік.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 05.12.2018 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.08.2018 скасував, прийняв нове, яким позов задовольнив: визнав протиправними та скасувати пункти 1.1, 1.2, 3 рішення НАЗК від 16.02.2018 № 246 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1, суддею Вищого господарського суду України".
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що незазначення суб`єктом декларування в декларації інформації про об`єкт нерухомості (земельну ділянку), який належить члену сім`ї суб`єкта декларування (дружині) на праві власності є порушенням пункту 2 частини першої статті 46 Закону України "Про запобігання корупції". Отже, суд дійшов висновку про безпідставність доводів позивача щодо відсутності обов`язку декларування в декларації інформації про об`єкт нерухомості земельну ділянку. Разом з тим, суд дійшов висновку, що не дотримання вимог щодо своєчасного та у визначений законом 90-денний строк прийняття відповідного рішення відповідачем, перешкоджає існуванню стабільного правового положення особи. Недотримання розумних строків при проведенні певних процедур суб`єктом владних повноважень порушує законні очікування особи на прийняття рішення у визначений законом строк, порушує принципи правової визначеності, викликає у особи сумніви щодо прозорості та відкритості проведення перевірки, прийняття за її наслідками безстороннього, законного рішення. Недотримання відповідачем строків прийняття відповідних рішень позбавило позивача можливість передбачати наслідки, та позбавило, у випадку необхідності та з належною допомогою, узгоджувати свою поведінку, орієнтуватися на певний та своєчасний результат. Таким чином, суд дійшов висновку, що в разі прийняття рішення поза межами законодавчо визначених строків, воно не може вважатись правомірним.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати. На обґрунтування доводів касаційної скарги зазначає, що оскаржуване рішення є правомірним, оскільки за результатами повної перевірки декларації позивача за 2015 рік встановлено, що до розділу 3 "Об`єкти нерухомості" ним внесено не усі відомості, зокрема, відсутня інформація щодо наявності у власності дружини позивача земельної ділянки, набутої шляхом приватизації на підставі рішення Київської міської ради від 28.12.2006 за № 576/633, тоді як пунктом 2 частини першої статті 46 Закону України "Про запобігання корупції" передбачено, що у декларації зазначаються відомості про об`єкти нерухомості, що належать суб`єкту декларування та членам його сім`ї на праві приватної власності, включаючи спільну власність, або перебувають у них в оренді чи на іншому праві користування, незалежно від форми укладення правочину, внаслідок якого набуто таке право. Окрім того, зазначає, що суд апеляційної інстанції, скасовуючи пункти 1.1, 3 рішення НАЗК від 16.02.2018 № 246, не врахував, що зазначені пункти рішення стосуються не тільки висновку про не відображення у декларації за 2015 рік відомостей щодо земельної ділянки, власником якої є дружина позивача, а й інших розбіжностей, встановлених НАЗК під час проведення повної перевірки декларації за 2015 рік, про які зазначено у спірному рішенні і щодо яких ОСОБА_1 не висловлює жодних заперечень в позові. Також наголошує на тому, що Порядком проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженим рішенням НАЗК від 10.02.2017 № 56, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 13.02.2017 за № 201/30069, не встановлені граничні строки для опрацювання отриманих матеріалів та складення проекту рішення про результати.
Позиція інших учасників справи
Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Желтобрюх І. Л. (судді-доповідача), Білоуса О. В., Стрелець Т. Г. від 15.02.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою НАЗК на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2018.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20.06.2019 № 798/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/7335/18 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І. Л. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14 ), що унеможливлює її участь у розгляді касаційної скарги.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.06.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 826/7335/18.
Ухвалою Верховного Суду від 28.12.2020 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Рішенням НАЗК від 23.03.2017 № 104 "Про проведення повної перевірки декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 рік" відповідно до Додатку призначено повну перевірку декларації ОСОБА_1 - судді Вищого господарського суду України за 2015 рік, подану 28.10.2016.
Рішенням НАЗК від 02.06.2017 № 221 строк проведення повної перевірки декларації позивача за 2015 рік продовжено на 30 календарних днів.
За результатами проведеної повної перевірки декларації позивача за 2015 рік рішенням НАЗК від 16.02.2018 № 246 зафіксовано ряд розбіжностей.
Зокрема, під час перевірки декларації встановлено, що суб`єкт декларування у декларації не відобразив інформацію про об`єкт нерухомості (земельна ділянка), який належить члену сім`ї суб`єкта декларування (дружині) на праві власності, загальною площею 0,1 га у м. Києві.
В межах повної перевірки встановлено, що зазначену земельну ділянку згідно з Державним земельним кадастром член сім`ї суб`єкта декларування не придбавав, а отримав згідно з рішенням Київської міської ради від 28.12.2006 № 576/633.
За наслідками встановленого факту, відповідач дійшов висновків, що суб`єкт декларування зазначив недостовірні відомості у розділі 3 "Об`єкти нерухомості", не відобразивши інформацію про нерухоме майно, що станом на 31.12.2015 перебувало у власності члена сім`ї суб`єкта декларування (дружини), не відобразивши інформацію про об`єкт нерухомості, що перебуває у користуванні члена сім`ї суб`єкта декларування (дочки) на кінець звітного періоду, неналежним чином відобразив інформацію про усіх співвласників квартири, а також неналежним чином відобразив інформацію стосовно характеристики майна (загальна площа квартири), чим не дотримав вимоги пункту 2 частини першої статті 46 Закону.
Рішенням НАЗК від 16.02.2018 № 246 "Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування поданої ОСОБА_1, суддею Вищого господарського суду України" вирішено, зокрема:
- п. 1.1 - суб`єкт декларування при поданні декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік не дотримав вимог пункту 2 частини першої статті 46 Закону України "Про запобігання корупції" та вирішено відповідно до частини другої статті 50 Закону України "Про запобігання корупції" проінформувати Національне антикорупційне бюро України про встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей;
- п. 1.2 - точність оцінки задекларованих активів не підтверджено, оскільки правовстановлюючі документи щодо вартості задекларованого нерухомого та рухомого майна, що належить на праві власності суб`єкту декларування та члену сім`ї суб`єкта декларування, у Національному агентстві відсутні;
- доручити уповноваженій особі повідомити суб`єкта декларування про прийняте рішення та вжити заходів для створення в Єдиному державному реєстрі декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, можливості подання ним декларації особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 рік з достовірними відомостями.
Вважаючи, що його права та законні інтереси порушено, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою та другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Статтею 116 Земельного кодексу України визначено, що приватизація земельних ділянок, які перебувають у власності громадян, є одним з видів безоплатної передачі земельних ділянок у власність.
Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначено Законом України від 14.10.2014 № 1700-VII "Про запобігання корупції" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до положень статті 1 указаного Закону суб`єкти декларування - це особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пунктах 4 і 5 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов`язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.
Згідно із підпунктом "ґ" пункту 1 частини першої статті 3 Закону України "Про запобігання корупції" суб`єктами, на яких поширюються дія цього Закону, є, зокрема, судді.
За правилами частини першої статті 45 Закону України "Про запобігання корупції" особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті НАЗК декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається НАЗК.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 46 Закону України "Про запобігання корупції" у декларації зазначаються відомості про об`єкти нерухомості, що належать суб`єкту декларування та членам його сім`ї на праві приватної власності, включаючи спільну власність, або знаходяться у них в оренді чи на іншому праві користування, незалежно від форми укладення правочину, внаслідок якого набуте таке право. Такі відомості включають: а) дані щодо виду, характеристики майна, місцезнаходження, дату набуття майна у власність, оренду або інше право користування, вартість майна на дату набуття його у власність, володіння або користування; б) у разі якщо нерухоме майно перебуває у спільній власності, про усіх співвласників такого майна вказуються відомості, зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, або найменування відповідної юридичної особи із зазначенням коду Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців. У разі якщо нерухоме майно перебуває в оренді або на іншому праві користування, про власника такого майна також вказуються відомості, зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, або найменування відповідної юридичної особи із зазначенням коду Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.
Положеннями частини першої статті 50 Закону України "Про запобігання корупції" визначено, що повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може здійснюватися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності. Обов`язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб`єктів декларування, які займають посади, пов`язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується НАЗК. Обов`язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб`єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю. НАЗК проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім`ї суб`єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 цього Закону. НАЗК проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.
Згідно з частиною другою статті 50 Закону України "Про запобігання корупції", у разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей НАЗК письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб`єкт декларування, та спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.
Механізм проведення Національним агентством з питань запобігання корупції контролю та повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до статей 48 та 50 Закону України "Про запобігання корупції" визначений Порядком проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що затверджений рішенням НАЗК від 10.02.2017 № 56 (далі - Порядок № 56).
Відповідно до пункту 2 розділу І Порядку № 56 достовірність задекларованих відомостей - відповідність дійсності відомостей, зазначених у декларації суб`єкта декларування, у разі невстановлення НАЗК недостовірності задекларованих відомостей у встановленому Законом порядку шляхом здійснення контролю та повної перевірки декларації. Недостовірність задекларованих відомостей - невідповідність дійсності відомостей, зазначених у декларації суб`єкта декларування, що встановлюється на підставі відомостей, отриманих НАЗК у встановленому Законом порядку шляхом здійснення контролю та повної перевірки декларації.
Пунктом 1 розділу ІІІ Порядку № 56 передбачено, що повна перевірка декларацій (декларації) проводиться за рішенням НАЗК, в якому надається доручення його члену провести повну перевірку декларацій (декларації) через працівників структурного підрозділу його апарату, діяльність яких пов`язана зі здійсненням такої функції НАЗК. Рішення про проведення перевірки повинно містити інформацію, яка дає змогу ідентифікувати декларацію (декларації), щодо якої (яких) проводиться повна перевірка, та суб`єкта (суб`єктів) декларування, який (які) подав (подали) таку (такі) декларацію (декларації), якщо інше не передбачено цим Порядком.
Відповідно до пункту 2 розділу ІІІ Порядку № 56 початком здійснення повної перевірки декларації є день, наступний за днем прийняття рішення про проведення перевірки. Про прийняття рішення про проведення перевірки НАЗК письмово повідомляє суб`єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру не пізніше дня його прийняття.
НАЗК при проведенні повної перевірки декларації проводить перевірку всіх відомостей, що відображені в декларації, відповідно до пункту 1 цього розділу, якщо інше не визначено цим Порядком (пункт 5 Порядку № 56).
Відповідно до пункту 6 розділу ІІІ Порядку № 56 повна перевірка декларації передбачає такі дії: 1) прийняття рішення про проведення перевірки; 2) аналіз відомостей про об`єкти декларування (об`єкти нерухомості; об`єкти незавершеного будівництва (в тому числі інформація щодо власника або користувача земельної ділянки); цінне рухоме майно (крім транспортних засобів); цінне рухоме майно - транспортні засоби; цінні папери; інші корпоративні права; юридичні особи, кінцевим бенефіціарним власником (контролером) яких є суб`єкт декларування або члени його сім`ї; нематеріальні активи; доходи, у тому числі подарунки; грошові активи; фінансові зобов`язання; видатки та правочини суб`єкта декларування; посади чи роботи за сумісництвом суб`єкта декларування; членство суб`єкта декларування в об`єднаннях (організаціях) та входження до їх органів), зазначені в деклараціях суб`єкта декларування, та їх порівняння з відомостями з реєстрів, баз даних, інших інформаційно-телекомунікаційних систем державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, що можуть містити інформацію про об`єкти декларування, які мають відображатися в декларації; 3) створення, збирання, одержання, використання інформації, яка є необхідною для повної перевірки декларації, з використанням джерел інформації, визначених пунктами 8-11 цього розділу; 4) направлення НАЗК відповідному суб`єкту декларування листа з пропозиціями надати письмові пояснення та/або копії підтвердних документів та розгляд і врахування наданих ним пояснень та/або копій підтвердних документів під час проведення повної перевірки декларації у порядку та на умовах, визначених пунктом 12 цього розділу; 5) прийняття НАЗК рішення про результати здійснення повної перевірки декларації.
Пунктом 8 розділу ІІІ Порядку № 56 передбачено, що під час повної перевірки декларацій НАЗК використовує такі джерела інформації: 1) відомості, отримані з реєстрів, баз даних, інших інформаційно-телекомунікаційних систем державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, а також відомості з реєстрів, баз даних іноземних держав, що можуть містити інформацію, яка має відображатись у декларації; 2) відомості, надані суб`єктом декларування, стосовно якого проводиться перевірка, з власної ініціативи чи за запитом НАЗК щодо документального підтвердження або пояснення зазначених у декларації відомостей; 3) відомості, що надходять (отримані) від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб`єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об`єднань, а також від державних та інших компетентних органів влади іноземних держав; 4) відомості із засобів масової інформації, мережі Інтернет, які стосуються конкретного суб`єкта декларування та містять фактичні дані, що можуть бути перевірені. При проведенні повної перевірки декларації НАЗК зобов`язане забезпечити використання лише достовірної інформації, одержаної від суб`єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об`єднань, із засобів масової інформації, мережі Інтернет.