ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 1540/4556/18
адміністративне провадження № К/9901/36189/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Телерадіокомпанія "АНДСЕР" до Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення про визнання протиправним та скасування рішення № 1353 від 29 серпня 2018 року "Про результати позапланової перевірки товариства з обмеженою відповідальністю "Телерадіокомпанія "АНДСЕР" за касаційною скаргою Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Стефанова С.О. від 6 вересня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шляхтицького О.І., Семенюка Г.В., Федусика А.Г. від 26 листопада 2019 року,
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2018 року товариство з обмеженою відповідальністю "Телерадіокомпанія "АНДСЕР" (далі - ТОВ "ТРК "АНДСЕР", позивач) звернулося до суду з позовом до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Нацрада, відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення № 1353 від 29 серпня 2018 року "Про результати позапланової перевірки ТОВ "ТРК "АНДСЕР" (НР № 00975-м від 12 вересня 2013 року, ефірне мовлення, логотип: "А1").
В обґрунтування позовних вимог позивач зауважує, що оскаржуване рішення ґрунтується на висновку Незалежної медійної ради № 23 від 12 лютого 2018 року щодо допущення ТОВ "ТРК "АНДСЕР" заборони на використання телерадіоорганізацій для розпалювання релігійної ворожнечі та ненависті, передбаченої абзацом четвертим частини другої статті 6 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", складеного ще до проведення перевірки в ТОВ "ТРК" "АНДСЕР", який повністю спростовується відповідними висновками спеціалістів, які долучено до акта перевірки Нацради № 123 від 16 квітня 2018 року. Також позивач вказував на те, що Незалежна медійна рада є громадською організацією, яка не наділена повноваженнями проводити експертні дослідження та надані нею висновки фактично лише виражають суб`єктивну думку громадян, які не є фахівцями в сфері, яка ними "досліджувалася", не несуть жодної відповідальності за зроблені ними висновки, а відтак, не можуть носити обов`язкового характеру та не є доказом, який підтверджує наявність з боку ТОВ "ТРК "АНДСЕР" порушень Закону № 3759-ХІІ, про які стверджує відповідач.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 6 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з відсутності висловлювань, що мають форму закликів до розпалювання релігійної ворожнечі, національної ненависті, а так само і висловлювань, виражених у формі пропаганди неповноцінності осіб за ознаками їх релігійних переконань, ідеології, належності до іншої нації у відеозаписі ефіру та тексті стенограми телепередачі, яка транслювалася ІНФОРМАЦІЯ_1 в ефірі ТОВ "ТРК "АНДСЕР".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 6 вересня 2019 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Нацрада звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 24 грудня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 21 січня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 1540/4556/18, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Нацради.
Представниками Нацради та ТОВ "ТРК "АНДСЕР" подано клопотання про їх участь у розгляді справи у касаційному порядку у судовому засіданні, у задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2020 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що Нацрада під час прийняття оскаржуваного рішення діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений законами України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" та "Про телебачення і радіомовлення", оскаржуване рішення повністю відповідає критеріям, визначеним статтею 2 КАС України.
Крім того, скаржник вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем на основі акта моніторингу радіопрограм позивача та акта перевірки № 123 від 16 квітня 2018 року, якими зафіксовані порушення вимог абзацу четвертого, шостого частини другої, частини п`ятої статті 6 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
З посиланням на правову позицію, що міститься у постанові Верховного Суду від 30 липня 2019 року у справі № 826/15057/17, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що зі змісту положень Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" вбачається, що Нацрада не зобов`язана звертатися до спеціалізованих установ з метою з`ясування їх думки щодо змісту програмного продукту.
Також скаржник вказує, що відповідно до правової позиції, що міститься у постанові Верховного Суду від 25 травня 2020 року у справі № 826/2810/15, Нацрада є уповноваженим органом, яким надається оцінка встановленим обставинам, висновок про відповідність яких Закону України "Про телебачення і радіомовлення" відображається в акті і слугує підставою для прийняття рішення. Виходячи з цієї правовою позиції, на думку скаржника, саме Нацрада уповноважена кваліфікувати зміст програмного продукту як такого, що не відповідає вимогам, визначеним абзацом четвертим, шостим частини другої статті 6 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
Крім того, Нацрада зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій, які в основному ґрунтуються на даних судової лінгвістичної (семантико-текстуальної) експертизи, не можуть вважатися законними, оскільки така експертиза проведена стосовно стенограми телепередачі, але не запису ефіру. Зазначає, що Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) у справі "INSTYTUT EKONOMICHNYKH REFORM, TOV v. UKRAINE", заява № 61561/08, нагадав про розмежування між твердженнями про факти та оціночними судженнями, яке необхідно здійснювати зважаючи на обставини справи і загальний тон висловлювання. Тому, на думку скаржника, питання, які досліджувались в експертному висновку, не можуть надати об`єктивну оцінку стосовно порушення ліцензіатом законодавства у сфері телерадіомовлення.
Від ТОВ "ТРК "АНДСЕР" надійшов відзив на касаційну скаргу Нацради, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими на підставі повного дослідження всіх обставин справи, а тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що товариство з обмеженою відповідальністю "Телерадіокомпанія "АНДСЕР" є юридичною особою (код ЄДРПОУ 24542639), основним видом діяльності якого є виробництво кіно- та відеофільмів, телевізійних програм (59.11).
ТОВ "ТРК "АНДСЕР" має ліцензію на мовлення серії НР № 00975-м разом з додатками. Строк дії ліцензії: з 12 вересня 2013 року по 12 вересня 2020 року.
Відповідно до ліцензії № 00975-м періодичність, час, обсяги мовлення - 16 годин на добу. Мовлення здійснюється щодня у відрізках часу: 08:00-24:00.
Позивач також має ліцензію на мовлення серії НР № 00976-м разом з додатками. Строк дії ліцензії: з 16 вересня 2011 року до 16 вересня 2018 року.
Згідно з ліцензією № 00976-м періодичність, час, обсяги мовлення - 8 годин на добу. Мовлення здійснюється щодня у відрізках часу: 00:00-08:00.
21 вересня 2017 року від ОСОБА_1 засобами електронного зв`язку на адресу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення надійшов лист, в якому зазначено, далі мовою оригіналу: "ролик Одесского телеканала, по моему мнению, тянет на разжигание межрелигиозной вражды. Просьба предпринять все действия, которые входят в компетенцию Национального совета, для прекращения разжигания межрелигиозного противостояния".
Від громадської організації "Миру та добра" до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення 27 вересня 2017 року надійшов лист вих. № 1 від 22 вересня 2017 року, в якому адресат звертає увагу на відеоматеріали, які транслювалися в ефірі одеського каналу "А1" ІНФОРМАЦІЯ_1 о ІНФОРМАЦІЯ_2 та ІНФОРМАЦІЯ_3 та зазначає, що зміст даного відеоматеріалу має ознаки порушення Закону України "Про телебачення і радіомовлення" та тягнуть за собою кримінальну, адміністративну та цивільну відповідальність винних осіб.
22 лютого 2018 року Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення прийняла рішення № 238 "Про призначення позапланової виїзної перевірки ТОВ "ТРК "АНДСЕР" (НР № 00975-м від 12 вересня 2013 року, ефірне ТБ, логотип: "А1")".
На виконання рішення Національної ради № 238 від 22 лютого 2018 року на підставі звернення ГО "Миру та добра" (вх. № 16/5752 від 27 вересня 2017 року), гр. ОСОБА_1 (вх. № 15а/649 від 21 вересня 2017 року), результатів вибіркового моніторингу мовлення за ІНФОРМАЦІЯ_1, з метою перевірки діяльності ТОВ "ТРК "АНДСЕР", м. Одеса на предмет дотримання вимог абзаців четвертого та шостого частини другої статті 6, частини п`ятої статті 6 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" голова Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення видав наказ № 5а/95 "Про позапланову виїзну перевірку ТОВ "ТРК "АНДСЕР" (НР № 00975-м від 12 вересня 2013 року) та видав посвідчення на право проведення виїзної перевірки № 88 від 5 березня 2018 року.
На виконання рішення Національної ради № 238 від 22 лютого 2018 року, наказу голови Національної ради України № 5а/95 від 5 березня 2018 року уповноважені особи: представник Національної ради в Одеській області Салабай О.В. та головний спеціаліст Морозов В.В. 16 квітня 2018 року провели позапланову виїзну перевірку ТОВ "ТРК "АНДСЕР", м. Одеса, ліцензія НР № 00975-м від 12 вересня 2013 року, ефірного телевізійного мовника, за участю директора компанії - Соколової Валентини Вікторівни .
За наслідками проведеної перевірки Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення склала акт позапланової виїзної перевірки телерадіокомпанії (ефірне телевізійне мовлення) № 123 від 16 квітня 2018 року.
29 серпня 2018 року Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення прийняла рішення № 1353 "Про результати позапланової виїзної перевірки ТОВ "ТРК "АНДСЕР", м. Одеса (НР № 00975-м від 12 вересня 2013 року, ефірне мовлення, логотип: "А1")", яким:
- визнала наявність закликів до розв`язування агресивної війни або її пропаганди та/або розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті; пропаганди винятковості, зверхності або неповноцінності осіб за ознаками їх релігійних переконань, ідеології, належності до тієї чи іншої нації або раси, фізичного або майнового стану, соціального походження у передачі, яка транслювалася ІНФОРМАЦІЯ_1 в ефірі ТОВ "ТРК "АНДСЕР";
- керуючись частиною восьмою статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", застосувала до ТОВ "ТРК "АНДСЕР" санкцію "стягнення штрафу" у розмірі, розрахованому від розміру ліцензійного збору, нарахованого ліцензіату за видачу ліцензії, не враховуючи умов (зменшення/збільшення), згідно додатку до рішення (розраховано управлінням фінансової та бухгалтерської служби): 25% (69 762,74 грн) за вчинення порушень, передбачених частиною восьмою статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", яким зобов`язано сплатити ТОВ "ТРК "АНДСЕР" в тридцятиденний термін з дня отримання повідомлення Нацрадою про прийняте рішення;
- зобов`язала ліцензіата - ТОВ "ТРК "АНДСЕР" протягом місяця привести свою діяльність у відповідність до вимог чинного законодавства та попередила, що у разі невиконання ліцензіатом цього рішення Нацрада може застосувати до ліцензіата санкції, передбачені чинним законодавством України.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Одеського окружного адміністративного суду від 6 вересня 2019 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року відповідають не повністю, а доводи касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, повноваження Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення у спірних правовідносинах урегульовано, зокрема, законами України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення", "Про телебачення і радіомовлення".
Відповідно до статті 1 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.
Статтею 13 вказаного Закону передбачено, що Національна рада, зокрема, здійснює нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог законодавства у галузі телерадіомовлення; нагляд за дотриманням ліцензіатами ліцензійних умов та умов ліцензій; застосування в межах своїх повноважень санкцій відповідно до закону; контроль та нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог щодо розкриття інформації про кінцевих бенефіціарних власників (контролерів), а за їх відсутності - про всіх власників та учасників телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги і всіх фізичних осіб та власників і учасників юридичних осіб на всіх рівнях ланцюга володіння корпоративними правами телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги, про пов`язаних осіб та про структуру власності телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги. Контроль здійснюється шляхом подання Національною радою запитів про надання інформації до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб, запитів на отримання інформації з державних реєстрів, а також запитів про надання інформації до компетентних органів іноземних держав відповідно до міжнародних нормативно-правових актів, ратифікованих Верховною Радою України.
Відповідальність за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення передбачена статтею 71 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
Згідно з положеннями частини другої вказаної статті міру відповідальності та відповідні санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлює суд. У визначених цим Законом випадках санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлюються Національною радою.
Відповідно до частини першої статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення застосовуються за рішенням суду або, у встановлених цим Законом випадках, за рішенням Національної ради.
Частиною другою цієї ж статті передбачено, що Національна рада застосовує санкції до телерадіоорганізацій у разі порушення ними вимог цього Закону або ліцензійних умов.
Згідно з положеннями частини п`ятої статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" Національна рада приймає рішення про застосування санкцій на підставі наданих документальних свідчень, актів перевірки чи подання визначених цим Законом органів державної влади.
Частиною шостою статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" передбачено, що Національна рада може застосувати до телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги такі санкції: оголошення попередження; стягнення штрафу; анулювання ліцензії на підставі рішення суду за позовом Національної ради.
Розгляд Національною радою питань про порушення телерадіоорганізацією або провайдером програмної послуги законодавства України та умов ліцензії визначається статтею 73 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
Порядок проведення перевірки Нацрадою визначається Інструкцією про порядок здійснення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення та про порушення законодавства про рекламу, затвердженої рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення № 115 від 8 лютого 2012 року зі змінами (далі - Інструкція № 115).
Відповідно до пункту 1 розділу ІІІ Інструкції № 115 Національна рада здійснює наглядові повноваження, зокрема шляхом здійснення моніторингу телерадіопрограм, а також проведення перевірок (планових або позапланових, виїзних або безвиїзних).
Плановою перевіркою телерадіоорганізації вважається перевірка діяльності телерадіоорганізації, яка проводиться через рік з дати видачі ліцензії на мовлення або у зв`язку із закінченням строку дії ліцензії та передбачена планом проведення перевірок.
Пунктом 2 розділу ІІІ цієї Інструкції передбачено, що планові перевірки проводяться відповідно до річного або квартального плану проведення перевірок телерадіоорганізацій, який Національна рада своїм рішенням затверджує до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.
Підставами для призначення позапланових перевірок є, зокрема: виявлення Національною радою під час проведення моніторингу телерадіопрограм, а також програм, що надаються у складі програмної послуги, ознак порушення ліцензіатом вимог законодавства та/або умов ліцензії; обґрунтоване звернення фізичних і юридичних осіб, органів державної влади та місцевого самоврядування, що свідчить про наявність ознак порушень ліцензіатом вимог законодавства та/або умов ліцензії (пункт 3 розділу ІІІ Інструкції № 115).
Відповідно до пунктів 5 та 6 розділу ІІІ Інструкції № 115 планові та позапланові перевірки проводяться на підставі рішення Національної ради. Відповідно до рішення Національної ради про призначення перевірки видається наказ про призначення перевірки, в якому зазначають найменування або прізвище, ім`я, по батькові ліцензіата, щодо якого буде проводитися перевірка, підстави для призначення перевірки та предмет перевірки. Наказ підписує голова Національної ради (особа, яка виконує його обов`язки).
На підставі рішення Національної ради про призначення перевірки видається наказ про призначення перевірки, в якому зазначають найменування або прізвище, ім`я, по батькові ліцензіата, щодо якого буде проводитися перевірка, підстави для призначення перевірки та предмет перевірки. Наказ підписує голова Національної ради (особа, яка виконує його обов`язки).