ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 1.380.2019.006060
адміністративне провадження № К/9901/24432/20, № К/9901/24434/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 1.380.2019.006060
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції у Львівській області, заступника начальника Головного управління Національної поліції у Львівській області Тарана Андрія, голови Національної поліції України Клименко Ігора, Національної поліції України, заступника начальника Головного управління Національної поліції у Львівській області Харченко Наталії про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії
за касаційними скаргами голови Національної поліції України Клименка Ігора, Національної поліції України
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 березня 2020 року, ухвалене суддею Костецьким Н.В.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Макарика В.Я., суддів Бруновської Н.В., Улицького В.З.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції у Львівській області (далі - відповідач 1, ГУ НП у Львівській області), заступника начальника Головного управління Національної поліції у Львівській області Тарана Андрія (далі - відповідач 2), голови Національної поліції України Клименко Ігора (далі - відповідач 3), Національної поліції України (далі - відповідач 4, НПУ), заступника начальника Головного управління Національної поліції у Львівській області Харченко Наталії (далі - відповідач 5), у якому просив:
1.1. визнати дії відповідачів 1, 2, 3, 4, 5 по наданню відповідей такими, що порушили вимоги Закону України "Про звернення громадян" від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР, Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI, Закону України "Про інформацію" від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII, Закону України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII та статті 40 Конституції України - протиправними і незаконними.
1.2. визнати дії відповідачів 2, 4, 5 по наданню відповідей - правопорушеннями, пов`язаними з корупцією, діяннями, що порушують встановлені Законом України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII вимоги та заборони.
1.3. зобов`язати відповідачів 3, 4 надати відповідь на скаргу/заяву від 03 жовтня 2019 року з посиланням на Закон та викладення мотивів.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 19 серпня 2019 року позивач звернувся із заявою про злочин до ГУ НП у Львівській області. Проте, у встановлений законом строк жодної відповіді ОСОБА_1 не отримав. Відтак, 03 жовтня 2019 року позивач звернувся до голови НПУ Клименко Ігора, НПУ із скаргою/заявою про злочин. У встановлений строк відповіді позивачем не отримано. 08 листопада 2019 року позивач отримав лист від заступника начальника ГУ НП у Львівській області Харченко Наталії. Тобто вказує, що ГУ НП у Львівській області, заступником начальника ГУ НП у Львівській області Харченко Наталією розглянуто звернення позивача від 03 жовтня 2019 року, адресоване голові НПУ Клименко Ігору, НПУ. Також 14 листопада 2019 року позивачем отримано лист від ГУ НП у Львівській області, заступника начальника ГУ НП у Львівській області Тарана Андрія без посилання на реквізити щодо якого звернення надіслано лист.
2.1. Позивач зазначає, що ГУ НП у Львівській області, заступником начальника ГУ НП у Львівській області Тараном Андрієм порушено статті 20 Закону України "Про звернення громадян" від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР, також порушено вимоги частини 4 статті 15 вказаного закону, статтю 2, статтю 17, частину 1 статті 5, частину 3 статті 6 Закону України "Про інформацію" від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII. Головою НПУ Клименко Ігорем, НПУ порушено частину 1 статті 19, частину 9 статті 19, статтю 7, статтю 15, частину 4 статті 7 Закону України "Про звернення громадян" від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР. ГУ НП у Львівській області, заступником начальника ГУ НП у Львівській області Харченко Наталією порушено вимоги частини 3 статті 15, частини 4 статті 15 Закону України "Про звернення громадян" від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР.
2.2. Також позивач посилається на те, що ненадання відповіді, надання неповної відповіді згідно частини 5 статті 1, статті 60 Закону України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII кваліфікується як діяння пов`язані з корупцією.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 20 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року, позов ОСОБА_1 задоволено частково.
3.1. Визнано протиправними дії ГУ НП у Львівській області, заступника начальника ГУ НП у Львівській області Тарана Андрія, голови НПУ Клименко Ігора, НПУ, заступника начальника ГУ НП у Львівській області Харченко Наталії щодо надання відповідей на скаргу/заяву ОСОБА_1 від 03 жовтня 2019 року.
3.2. Зобов`язано Голову НПУ Клименко Ігора, НПУ надати відповідь на скаргу/заяву від 03 жовтня 2019 року.
3.3. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи частково рішення суду першої інстанції, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що згідно із скаргою/заявою про злочин від 03 жовтня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до голови НПУ Клименко Ігоря, в якій просить здійснити дії щодо внесення відомостей про кримінальне правопорушення у ЄРДР та надати витяг, здійснити дії щодо притягнення винних осіб поліції до адміністративної та кримінальної відповідальності, повідомити про вчинені дії та результати. Скарга/заява про злочин від 03 жовтня 2019 року ОСОБА_1 відповідає вимогам, зазначеним у статті 5 Закону України "Про звернення громадян" від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР.
4.1. За таких обставин, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачі діяли з порушенням вимог Закону України "Про звернення громадян" від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР, Закону України "Про інформацію" від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII та статті 40 Конституції України, відтак дії ГУ НП у Львівській області, заступника начальника ГУ НП у Львівській області Тарана Андрія, голови НПУ Клименко Ігоря, НПУ, заступника начальника ГУ НП у Львівській області Харченко Наталії є протиправними, тому як наслідок необхідно зобов`язати голову НПУ Клименко Ігоря, НПУ надати відповідь на скаргу/заяву від 03 жовтня 2019 року, як передбачено статтею 15 Закону України "Про звернення громадян" від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР.
4.2. Крім того, в силу частини 2 статті 2 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI, на думку судів попередніх інстанцій, не поширюється на правовідносини, що виникли між позивачем та відповідачами.
4.3. Щодо позовної вимоги про визнання дій відповідачів 2, 4, 5 по наданню відповідей - правопорушеннями, пов`язаними з корупцією, діяннями, що порушують встановлені Законом України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII вимоги та заборони, суди попередніх інстанцій виходили з того, що справи про накладення адміністративних стягнень розглядаються суддями районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів в порядку встановленому КУпАП, на підставі протоколу про вчинення адміністративного правопорушення, складеного уповноваженим на це органом. Згідно з частиною 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Тому, зважаючи на повноваження визначені частиною 2 статті 245 КАС України, суди не можуть визнати дії відповідачів 2, 4, 5 по наданню відповідей - правопорушеннями, пов`язаними з корупцією, діяннями, що порушують встановлені Законом України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII вимоги та заборони.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
5. 25 вересня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга голови НПУ Клименко Ігора, у якій скаржник з урахування доповнень до касаційної скарги просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 повністю.
6. В обґрунтування касаційної скарги голова НПУ Клименко Ігор посилається на пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносин.
6.1. Скаржник вказує на те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, оскільки відповідно до пунктів 7 та 8 розділу II Порядку розгляду звернень та організації проведення особистого прийому громадян в органах та підрозділах Національної поліції України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 15 листопада 2017 року № 930 обов`язковій доповіді голові Національної поліції, керівництву органів (підрозділів) поліції підлягають: звернення Героїв України, Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни; звернення, адресовані Голові Національної поліції України, керівництву органів (підрозділів) поліції з позначкою "Особисто". Про інші звернення, що потребують розгляду керівництвом НПУ, працівники служби діловодства доповідають першому заступнику голови НПУ, заступникам голови НПУ відповідно до розподілу обов`язків. Враховуючи, що ОСОБА_1 не належить до зазначеної категорії громадян та не проставив на зверненні позначку "особисто", про зазначене звернення голові НПУ не доповідалося, відтак рішення щодо розгляду не приймалося. Зважаючи на те, що у зверненні позивача містилась інформація про неналежне реагування на заяву про злочин Галицьким ВП ГУНП у Львівській області, про надходження даного звернення службою діловодства доповідалося заступнику голови НПУ, яким прийнято рішення доручити розгляд ГУ НП у Львівській області.
6.2. Також, скаржник зазначає, що дана справа має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики, а також виняткове значення для голови НПУ, оскільки судом першої інстанції, з чим погодився і суд апеляційної інстанції, у своєму рішенні запроваджено режим правової невизначеності, оскільки покладено обов`язки надання відповіді на скаргу ОСОБА_1 на НПУ та голову НПУ. Таким чином, не зрозуміло ким саме повинна бути надана відповідь на скаргу, про що наголошувалося у судах попередніх інстанцій, проте не знайшло свого відображення. Водночас, як зазначалося у судах попередніх інстанцій, згадана скарга не підлягала розгляду особисто головою НПУ, а тому такий розгляд останнім і не здійснювався.
7. 25 вересня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
8. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження №К/9901/24432/20 за вказаною касаційною скаргою.
9. 25 вересня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга НПУ, у якій скаржник з урахування доповнень до касаційної скарги просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2020 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 повністю.
10. В обґрунтування касаційної скарги НПУ посилається на пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України, оскільки в оскаржуваному судовому рішенні суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду 05 червня 2018 року у справі № 826/13340/15. Вказує на те, що розгляд скарги ОСОБА_1 повинен відбуватися в рамках кримінального провадження, що виключає можливість розгляду поданого позивачем позову в порядку адміністративного судочинства.
10.1. В іншій частині касаційної скарги НПУ наводить доводи з аналогічних підстав касаційної скарги голови НПУ Клименка Ігора.
11. 25 вересня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
12. Ухвалою Верховного Суду від 16 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження №К/9901/24434/20 за вказаною касаційною скаргою.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 11 грудня 2020 року закінчено підготовчі дії у провадженнях №К/9901/24432/20 і № К/9901/24434/20 та призначено їх до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
14. 07 грудня 2020 року від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу голови НПУ Клименка Ігора, де позивач посилається на те, що відповідачем 3 формально виконано рішення суду та надано відповідь, яка є недостовірною та неповною. Крім того зазначає про порушення відповідачем 3 вимог частини четвертої статті 7 та частини третьої статті 15 Закону України "Про звернення громадян" від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР, а також порушення відповідачем 4 вимог статті 19 вказаного Закону.
14.1. Також у відзиві позивач просить винести окрему ухвалу та направити Президенту України для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону та здійснення заходів для притягнення винних осіб до відповідальності.
15. 07 грудня 2020 року від ГУ НПУ у Львівській області надійшов відзив на касаційну скаргу НПУ, у якому відповідач 1 просить задовольнити касаційну скаргу, скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог, а також винести постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю. Вказують на те, що дорученням від 04 жовтня 2019 року за № К/12636 заступником голови НПУ - начальником Головного слідчого управління Цуцкірідзе М.С. було доручено ГУ НП у Львівській області (термін виконання до 03 листопада 2019 року) розглянути та вжити заходи реагування відповідно до вимог чинного законодавства. Про результати та вжиті заходи було доручено проінформувати автора у встановлений законодавством строк. На виконання вказаного доручення позивачу було направлено відповідь про розгляд звернення.
16. Від відповідачів 2, 3, 4, 5 відзиву на касаційні скарги голови НПУ Клименка Ігора, НПУ не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами фактичні обставини справи
17. ОСОБА_1 звернувся із заявою від 19 серпня 2019 року про злочин до ГУ НП у Львівській області 20 серпня 2019 року (№ К-1710/оп), згідно з якою просить здійснити дії щодо внесення відомостей про кримінальне правопорушення у ЄРДР та надати витяг, здійснити дії щодо притягнення винних осіб поліції до адміністративної та кримінальної відповідальності, повідомити про вчинені дії та результати.
18. Згідно із скаргою/заявою про злочин від 03 жовтня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до голови НПУ Клименко Ігора, в якій просить здійснити дії щодо внесення відомостей про кримінальне правопорушення у ЄРДР та надати витяг, здійснити дії щодо притягнення винних осіб поліції до адміністративної та кримінальної відповідальності, повідомити про вчинені дії та результати.
19. Начальник слідчого управління заступник начальника ГУ НП у Львівській області Харченко Наталія листом від 04 листопада 2019 року № К-381/02/16-19 повідомила позивача щодо розгляду слідчим управлінням ГУ НП у Львівській області в межах компетенції звернення ОСОБА_1 від 03 жовтня 2019 року адресоване голові НПУ з приводу можливих неправомірних дій окремих працівників ГУ НП, неналежного розгляду Галицьким відділом поліції ГУ НП щодо можливих неправомірних дій ТОВ "Елліко" та "Естейт Кепітал Груп", а також про хід досудового розслідування кримінального провадження, зареєстрованого в ЄРДР 19 лютого 2019 року за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 364 Кримінального кодексу України.
20. Заступник начальника ГУ НП у Львівській області Таран Андрій згідно з листом від 11 листопада 2019 року № К-96/04/15-19 повідомив позивача про те, що у ГУ НП у Львівській області розглянуто звернення ОСОБА_1 з приводу неналежного розгляду окремими працівниками Галицького відділу поліції ГУ НП у Львівській області попередніх звернень щодо можливих неправомірних дій ПАТ "Львівобленерго", ТОВ "Еліко", ТОВ "Естейт Кепітал Груп". Роз`яснено порядок оскарження відповідно до статті 16 Закону України "Про звернення громадян".