ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2020 року
м. Київ
справа №826/11282/17
адміністративне провадження №К/9901/14621/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В.,
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,
представника позивача Ремінської Світлани Петрівни,
представника публічного акціонерного товариства "АТП 13058" Бурдакової Ольги Анатоліївни,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/11282/17
за позовом Державної авіаційної служби України
до товариства з обмеженою відповідальністю "Інвестиційна компанія "Укрбуд Інвест", Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Київської міської державної адміністрації,
треті особи: Служба безпеки України, Державне підприємство з обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, Регіональний структурний підрозділ з обслуговування повітряного руху України "Київцентраеро", КП Міжнародний аеропорт "Київ" (Жуляни), Державне підприємство "Антонов", Державне підприємство Міжнародний аеропорт "Бориспіль", товариство з обмеженою відповідальністю "Спецбуд-Плюс", публічне акціонерне товариство "АТП 13058", товариство з обмеженою відповідальністю "Затишні озера",
про зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чаку Є.В., Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І. від 17 квітня 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2017 року Державна авіаційна служба України (далі - Державіаслужба, позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до товариства з обмеженою відповідальністю "Укрбуд Інвест" (далі - ТОВ "Укрбуд Інвест", відповідач 1), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач 2), Київської міської державної адміністрації (далі - КМДА, відповідач 3), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Служба безпеки України (далі - СБУ, третя особа 1), Державне підприємство з обслуговування повітряного руху України (далі - третя особа 2), Міністерство оборони України (далі - третя особа 3), Регіональний структурний підрозділ з обслуговування повітряного руху України "Київцентраеро" (далі - третя особа 4), Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт "Київ" (Жуляни) (далі - КП "МА "Київ", третя особа 5), Державне підприємство "Антонов" (далі - ДП "Антонов", третя особа 6), Державне підприємство Міжнародний аеропорт "Бориспіль" (далі - ДП МА "Бориспіль", третя особа 7), товариство з обмеженою відповідальністю "Спецбуд-Плюс" (далі - ТОВ "Спецбуд-Плюс", третя особа 8), публічне акціонерне товариство "АТП 13058" (далі - ПАТ "АТП 13058", третя особа 9), товариство з обмеженою відповідальністю "Затишні озера" (далі - ТОВ "Затишні озера", третя особа 10), в якому просить:
- зобов`язати ТОВ "Укрбуд Інвест" виконати рішення Державіаслужби від 18 липня 2017 року №№ 15, 16;
- визнати незаконними та скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по об`єктам будівництва за адресами: м. Київ, бульв. Кольцова 7А та вул. Кайсарова, 7/9.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що на виконання вимог Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2014 року № 520 (далі - Положення № 520), на підставі акта позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому "Київ" (Жуляни) від 14 лютого 2017 року, затвердженого в.о. першого вступника Голови Державіаслужби 10 березня 2017 року, т.в.о. Голови Державіаслужби 18 липня 2017 року винесені рішення №№ 15, 16 про припинення будівництва з моменту винесення таких рішень за адресами: Київ, бульв. Кольцова 7А та вул. Кайсарова, 7/9, що здійснюється ТОВ "Укрбуд Інвест" (юридична адреса: 01014, Київ, вул. Бастіонна, 14-А, оф. 42, код ЄДРПОУ 39534785), проте відповідачем 1 неправомірно не виконано вимоги позивача.
Крім того, позивач зазначає, що містобудівна документація, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, дозволи на будівельні роботи, видані відповідачу 1 з порушенням норм Повітряного кодексу України (ПК України), Земельного кодексу України (ЗК України), Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 30 листопада 2012 року № 721 (далі - Порядок № 721), Положення № 520 та інших нормативно-правових актів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 листопада 2018 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що наявні у матеріалах справи докази підтверджують факт того, що будівництво об`єктів по бульв. Кольцова, 7-а у Святошинському районі міста Києва та вул. Кайсарова, 7/9 у Голосіївському районі міста Києва здійснюється виключно на законних підставах та за наявності необхідних дозвільних документів та погоджень, а дозвіл на будівництво та містобудівні умови та обмеження видані з дотриманням вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року апеляційну скаргу Державіаслужби задоволено частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 листопада 2018 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов Державної авіаційної служби України задоволено частково: зобов`язано ТОВ "Укрбуд Інвест" виконати рішення Державіаслужби від 18 липня 2017 року № 15, № 16. В решті позовних вимог відмовити.
Частково задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що станом на час розгляду справи у суді апеляційної інстанції ТОВ "Укрбуд Інвест" не надано до суду належних доказів погодження з Державною авіаційною службою України будівництва за адресами бульв. Кольцова, 7-а у Святошинському районі міста Києва та вул. Кайсарова, 7/9 у Голосіївському районі міста Києва. Вказані обставини підтверджуються також наявною у матеріалах справи копією листа Державіаслужби від 11 вересня 2017 року № 0202/1, адресованого ТОВ "Укрбуд Інвест", яким було відмовлено у наданні узгодження будівництва житлового будинку по бульвару Кольцова, 7А у Святошинському районі м. Києва, у зв`язку з тим, що запропонована висота об`єкта буде перетинати зовнішню горизонтальну поверхню відносно аеродрому "Київ" (Жуляни) на 16.4 м, що суперечить Сертифікаційним вимогам до цивільних аеродромів України, затвердженим наказом Державіаслужби від 17 березня 2006 року № 201.
У частині відмови у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про те, що у ДАБІ України відсутні визначені статтями 29 та 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" підстави для анулювання дозволів на будівництво за вказаними адресами, а позовна вимога щодо скасування містобудівних умов та обмежень пред`явлена до неналежного відповідача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року у частині відмови у задоволенні позовних вимог, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції у цій частині норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державіаслужба звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції у частині відмови у задоволенні позову та прийняти у цій частині нову постанову про задоволення адміністративного позову повністю.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі Державіаслужба з посиланням на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, відповідно до якої визнано право Державіаслужби звертатися до суду з позовом з метою захисту публічного інтересу у справах, в яких спірні правовідносини виникли стосовно правомірності здійснення будівництва на приадромних територіях, зазначає, що суд апеляційної інстанції безпідставно вказав на відсутність у даній справі у частині позовних вимог щодо анулювання дозволу на будівництво та скасування містобудівних умов та обмежень порушення інтересів позивача.
Також скаржник посилається на Конвенцію про міжнародну цивільну авіацію 1944 року, до якої приєдналась Україна у 1992 році, та зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував, що відповідно до додатку 14 до цієї Конвенції не слід допускати щоб нові або існуючі об`єкти виступали за конічну поверховість або внутрішню горизонтальну поверховість за виключенням випадків, коли за висновком уповноваженого органу такий об`єкт не буде справляти негативного впливу на безпеку або регулярність полетів.
Крім того, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що дозвіл на будівництво виданий всупереч відсутності погодженої з Державіаслужбою проектної документації, що, на думку скаржника, суперечить вимогам статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Від ДАБІ України надійшов відзив на касаційну скаргу Державіаслужби, в якому вказується на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанцій, який дійшов до правильного висновку про відсутність правових підстав, визначених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", для анулювання дозволу на будівництво та скасування містобудівних умов та обмежень; просить залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції, а касаційну скаргу - без задоволення.
Від ДП МА "Бориспіль" надійшов відзив на касаційну скаргу Державіаслужби, в якому зазначається, що будівництво на об`єктах за адресами: м. Київ, бульв. Кольцова 7А та вул. Кайсарова, 7/9 не впливає на роботу аеропорту "Бориспіль", тому просить вирішити спір відповідно до норм законодавства.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 20 травня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 29 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/11282/17, витребувано матеріали адміністративної справи та надано учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу Державіаслужби.
Ухвалою Верховного Суду від 25 листопада 2020 року справу призначено до касаційного розгляду в судовому засіданні на 8 грудня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 18 січня 2017 року Головним управлінням контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України на адресу Державної авіаційної служби України було направлено лист № 8/3/2-267 про можливе порушення процедури погодження забудови приаеродромної території з боку наступних експлуатантів: КП МА "Київ" (Жуляни), ДП МА "Бориспіль", аеродромів Київ/"Антонов"-1 (Святошин) та Київ/"Антонов"-2 (Гостомель), що може призвести до виникнення надзвичайних подій на авіаційному транспорті. У вказаному листі зазначено, що в порушення вимог Порядку № 721 здійснюється неконтрольована забудова приаеродромних територій.
27 січня 2017 року Державіаслужбою видано наказ № 48 про призначення та проведення позапланових інспекційних перевірок приаеродромної території КП МА "Київ" (Жуляни), ДП МА "Бориспіль", ДП "Антонов" з метою виявлення порушень умов будівництва об`єктів на приаеродромній території із залученням відповідальних представників вказаних підприємств у період з січня по лютий 2017 року.
14 лютого 2017 року співробітниками Державіаслужби проведено позапланову інспекційну перевірку приаеродромної території аеропорту "Київ" (Жуляни).
Результати вказаної перевірки оформлені актом позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеропорту "Київ" (Жуляни) від 14 лютого 2017 року.
Згідно висновків акта КП МА "Київ" (Жуляни) запропоновано:
- посилити контроль за станом приаеродромних територій, провести їх обстеження та виявити непогоджені з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою об`єкти;
- за результатами скласти відповідні акти обстеження приаеродромних територій;
- розробити Положення про комісію з погодження будівництва об`єктів на прилеглих до аеродрому територіях;
- розробити процедуру надання висновку щодо місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях;
- про виконання повідомити Державіаслужбу у місячний термін.
18 липня 2017 року Державіаслужбою було прийнято рішення №№ 15, 16, якими зобов`язано ТОВ "Укрбуд Інвест" (юридична адреса: 01014, Київ, вул. Бастіонна, 14-А, оф. 42, код ЄДРПОУ 39534785) припинити будівництво з моменту винесення таких рішень за адресами: Київ, бульв. Кольцова 7А та вул. Кайсарова, 7/9, та звернутися до Державіаслужби для погодження будівництва за вказаними адресами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Оскільки постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року не оскаржується у частині задоволення адміністративного позову, то, виходячи з меж касаційного розгляду справи, визначених статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування норм матеріального права та дотримання норм процесуального права судом апеляційної інстанції у частині відмови у задоволення позову.
Перевіряючи правильність застосування норм матеріального права та дотримання норм процесуального права судом апеляційної інстанції під час винесення рішення у частині відмову у задоволенні позовної вимоги про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок від 8 травня 2014 року № 4719/0/12/009-14, від 1 липня 2014 року № 98/144719/0/12/009-14, колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Частинами третьою-шостою цієї ж статті визначено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.
Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
До містобудівних умов та обмежень можуть включатися вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень.
Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст визначає Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 7 липня 2011 року № 109, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 року № 912/19650 (далі - Порядок № 109, у редакції, чинній на момент видачі спірних містобудівних умов та обмежень).
Пунктом 2.1 Порядку № 109 визначено, що містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Згідно підпункту 2.2 Порядку № 109 для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.
Відповідно до підпункту 2.4 Порядку № 109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Судом апеляційної інстанції зазначено, що спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури, який видав містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 8 травня 2014 року № 4719/0/12/009-14, від 1 липня 2014 року № 98/144719/0/12/009-14 є Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), а тому саме цей орган, на думку суду апеляційної інстанції, мав бути залучений як відповідач у справі.
З посиланням на частини третю, четверту та сьому статті 48 КАС України суд апеляційної інстанції зробив висновок про те, що допустити заміну належної сторони або залучити до участі співвідповідача у справі може виключно суд першої інстанції за умови згоди позивача та незмінності підсудності адміністративної справи, а можливості заміни неналежної сторони судом апеляційної інстанції КАС України не передбачено.
Враховуючи, що в ході апеляційного розгляду справи встановлено, що позовні вимоги пред`явлено до неналежного відповідача і суд апеляційної інстанції позбавлений можливості залучити до участі у справі належного відповідача, суд апеляційної інстанції відмовив у задоволені позовних вимог в частині визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 8 травня 2014 року № 4719/0/12/009-14, від 1 липня 2014 року № 98/144719/0/12/009-14.
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до статті 6 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" місцеве самоврядування у місті Києві здійснюється територіальною громадою міста як безпосередньо, так і через Київську міську раду, районні в місті ради (у разі їх утворення) та їх виконавчі органи.
Статтею 10 цього ж Закону встановлено, що Київська міська та районні в місті ради (у разі їх утворення) мають власні виконавчі органи, які утворюються відповідно Київською міською радою, районними в місті радами (у разі їх утворення), підзвітні та підконтрольні відповідним радам.
Згідно статті 10-1 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві.
Відповідно до пункту 1 Положення про Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27 січня 2011 № 90 (у редакції розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 29 грудня 2014 року № 1550; далі Положення № 90) Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.
Згідно пункту 5 Положення № 90 основним завданням Департаменту є:
- забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території м. Києва.