ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 640/19556/18
адміністративне провадження № К/9901/22214/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/19556/18
за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання протиправними
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора,
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2020 року, ухвалене головуючим суддею Кузьменко А.І.,
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Степанюка А.Г., суддів Губської Л.В., Епель О.В.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У листопаді 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Генеральної прокуратури України (правонаступником якого є Офіс Генерального прокурора, далі - відповідач), у якому просив:
1.1. визнати протиправними дії ГП України з нарахування ОСОБА_1 у період з 5 січня 2016 року по 1 листопада 2018 року грошового забезпечення із застосуванням приписів постанови Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1090 "Про затвердження Порядку виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури";
1.2. зобов`язати ГП України здійснити перерахунок належного ОСОБА_1 грошового забезпечення за період з 5 січня 2016 року по 1 листопада 2018 року з урахуванням приписів та періоду дії постанов Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури", від 7 листопада 2007 року № 1294 "Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" та наказів Міністра оборони України від 11 червня 2006 року № 260 та від 7 червня 2018 року № 260;
1.3. зобов`язати ГП України виплатити різницю між фактично отриманим та належним після перерахунку до сплати грошовим забезпеченням за період з 5 січня 2016 року по 1 листопада 2018 року;
1.4. зобов`язати ГП України здійснювати у подальшому нарахування і виплату ОСОБА_1 грошове забезпечення відповідно до визначених законодавчими та іншими нормативними актами порядку і розмірів грошового забезпечення військовослужбовців, які проходять військову службу в органах прокуратури на прокурорсько-слідчих посадах.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2020 року, адміністративний позов задоволено частково.
2.1. Визнано протиправними дії ГП України з нарахування ОСОБА_1 у період з 5 січня 2016 року по 1 листопада 2018 року грошового забезпечення із застосуванням приписів постанови Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1090 "Про затвердження Порядку виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури".
2.2. Зобов`язано ГП України здійснити перерахунок належного ОСОБА_1 грошового забезпечення за період з 5 січня 2016 року по 1 листопада 2018 року з урахуванням приписів та періоду дії постанов Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури", від 7 листопада 2007 року № 1294 "Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" та наказів Міністра оборони України від 1 червня 2006 року № 260 та від 7 червня 2018 року № 260 та постанови Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2018 року № 1153 "Про внесення змін до Порядку виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури".
2.3. Зобов`язано ГП України виплатити різницю між фактично отриманим та належним після перерахунку до сплати грошовим забезпеченням за період з 5 січня 2016 року по 1 листопада 2018 року.
2.4. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
3. Задовольняючи адміністративний позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що частиною 4 статті 27 Закону України "Про прокуратуру" встановлено відмінності правового статусу прокурорів військової прокуратури, які проходять військову службу відповідно до Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" та інших законодавчих актів України, якими встановлено правові та соціальні гарантії, пенсійне, медичне та інші види забезпечення, передбачені законодавством для осіб офіцерського складу Збройних Сил України, та інших прокурорів, а відтак при нарахуванні та виплаті грошового забезпечення останнім підлягають застосуванню положення постанов Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2007 року № 1294 та від 30 серпня 2017 року № 704 як спеціальних, а не постанови Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1090 як загальної.
3.1. Разом із тим, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції підкреслив, що починаючи з 1 березня 2018 року згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2018 року № 1153 військовослужбовцям, які проходять службу в органах прокуратури на прокурорсько-слідчих посадах, надбавка за вислугу років виплачується щомісячно залежно від періоду проходження служби у розмірі і порядку, визначених законодавством для військовослужбовців, то позовні вимоги щодо здійснення у подальшому нарахувань відповідно до вимог законодавства є необґрунтованими.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
4. 31 серпня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора, у якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2020 року в частині задоволення позовних вимог і постановити у цій частині нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
5. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами першої та апеляційної інстанцій з неправильним застосуванням норм матеріального права, а саме із помилковим тлумаченням частини восьмої статті 81 Закону України "Про прокуратуру", пункту 3 Порядку виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1090 (далі - Порядок № 1090), за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, та з порушенням норм процесуального права, яке, на думку скаржника, полягає у недотриманні судами попередніх інстанцій вимог статей 246, 322 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
5.1. Зокрема, скаржник зазначає, що за змістом частини восьмої статті 81 Закону України "Про прокуратуру" військовослужбовці, які проходять службу в прокуратурі та перебувають у трудових відносинах з органами прокуратури, повинні отримувати заробітну плату (посадовий оклад, премії та надбавки, зокрема, за вислугу років та інші виплати, передбачені законодавством) у розмірі і порядку, визначених саме законодавством для працівників органів прокуратури. Такий висновок, на думку скаржника, відповідає правовій позиції, викладеній у пункті 2.2. рішення Конституційного суду України від 25 жовтня 2007 року № 10-рп/2007.
5.2. Також, скаржник вказує на те, що безпідставними є висновки судів попередніх інстанцій про застосування до спірних правовідносин положень постанов Кабінету Міністрів України, які регулюють порядок грошового забезпечення військовослужбовців, а не прокурорів. Постанови Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2007 року № 1294 "Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" (далі - Постанова № 1294) та від 30 серпня 2017 року № 704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців та осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" (далі - Постанова № 704) є спеціальними по відношенню до приписів постанови Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1090 "Про затвердження Порядку виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури", і саме вони підлягають застосуванню до спірних правовідносин. Зазначає, що розрахунок вислуги років позивача у спірний період обґрунтовано здійснено відповідачем на підставі Порядку № 1090, проте наведені доводи та докази на їх підтвердження судами попередніх інстанцій не взято до уваги, не надана їм правова оцінка, мотивів їх неврахування не наведено, у чому скаржник вбачає порушення судами попередніх інстанцій вимог статей 246, 322 КАС України.
5.3. Крім того, скаржник наголошує, що Кабінетом Міністрів України 27 грудня 2018 року постанову № 1153 "Про внесення змін до Порядку виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури" (далі - постанова № 1153), якою внесено зміни до Порядку № 1090. На виконання постанови № 1153 відповідачем у лютому здійснено перерахунок грошового забезпечення позивача починаючи з березня 2018 року у розмірі і порядку, визначених законодавством для військовослужбовців. За таких обставин, на думку скаржника, безпідставним є покладення на відповідача обов`язку здійснити перерахунок належного позивачу грошового забезпечення за період з 1 березня 2018 року до 1 листопада 2018 року.
5.4. Також, скаржник звертає увагу, що суд першої інстанції всупереч вимогам пункту 1 частини шостої статті 12 КАС України, помилково розглянув справу в порядку спрощеного провадження, адже позивач є особою, яка у значенні Закону України "Про запобігання корупції" займає відповідальне становище (прокурор відділу Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України).
6. 31 серпня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
7. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 1 жовтня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
8. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 27 листопада 2020 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в попередньому судовому засіданні у відповідності до приписів пункту 3 частини першої статті 340 та статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
9. Від позивача 27 жовтня 2020 року надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
9.1. Позивач не погоджується з доводами скаржника про те, що військовослужбовці, які проходять службу в прокуратурі та перебувають у трудових відносинах з органами прокуратури, повинні отримувати заробітну плату у розмірі і порядку, визначених саме законодавством для працівників органів прокуратури. Також, на думку позивача, цей висновок скаржником безпідставно аргументовано правовою позицією, викладеною у пункті 2.2. рішення Конституційного суду України від 25 жовтня 2007 року № 10-рп/2007, оскільки у цьому рішенні правова оцінка надавалась стосовно інших правовідносин. Крім того, вважає, що висновки Конституційного суду України, викладені у пункті 2.2. рішення від 25 жовтня 2007 року № 10-рп/2007, навпаки доводять обґрунтованість позову в частині нарахування позивачу як військовому прокурору грошового забезпечення відповідно до положень Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу".
9.2. Щодо посилань скаржника у касаційній скарзі на положення постанови № 1153, якою внесено зміни до Порядку № 1090, зазначає, що пунктом 3.1. цього Порядку унормовано, що виплата вказаної надбавки військовослужбовцям, які проходять службу в органах прокуратури на прокурорсько-слідчих посадах, виплачується у розмірі і порядку, визначених законодавством для військовослужбовців. Разом з тим, ця норма була визначена частиною четвертою статті 37 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII. Зазначає, що Закон має вищу юридичну силу ніж постанова № 1090, яка є підзаконним актом.
Установлені судами фактичні обставини справи
10. Наказом Генерального прокурора України від 21 липня 2015 року № 270-вк ОСОБА_1 як військовослужбовця, полковника юстиції, призначено на посаду прокурора відділу організації представництва інтересів громадянина або держави в суді та при виконанні судових рішень управління представництва інтересів громадянина або держави, протидії корупції у воєнній сфері Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України.
11. За наслідками розгляду звернення позивача від 12 листопада 2018 року відповідач листом від 14 листопада 2018 року № 18-998зп повідомив останнього, що надбавка за вислугу років виплачується у наступних розмірах: до 5 січня 2016 року - 40% посадового окладу з урахуванням окладу за військовим званням згідно з постановою №1294 та наказом Міністра оборони України від 11 червня 2008 року №260; з 5 січня 2016 року - 40% посадового окладу згідно з постанови Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року №1090 (з урахуванням змін, внесених постановою Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 року № 384); з 7 серпня 2018 року - 45% посадового окладу згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1090 (з урахуванням змін, внесених постановою Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 року № 384)
Релевантні джерела права
12. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
13. Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.
14. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно- правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням військової служби та правовий статус військовослужбовця регулюються, зокрема, нормами Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" від 25 березня 1992 року № 2232-XII (далі - Закон № 2232-XII), Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", від 20 грудня 1991 року № 2011- XII (далі - Закон № 2011- XII).
17. Статтею другою Закону № 2232-XII визначено, що військова служба є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров`я і віком громадян України, іноземців та осіб без громадянства, пов`язаних із обороною України, її незалежності та територіальної цілісності. Проходження військової служби здійснюється громадянами України - у добровільному порядку (за контрактом) або за призивом. Громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які проходять військову службу є військовослужбовцями. Порядок проходження військової служби, права та обов`язки військовослужбовців визначаються цим та іншими законами, відповідними положеннями про проходження військової служби, що затверджуються Президентом України, та іншими нормативно-правовими актами. Одним із видів військової служби є військова служба за контрактом осіб сержантського, старшинського і офіцерського складу.
18. Відповідно до частин першої та другої статті 9 Закону № 2011-XII держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції розробляють та вносять у встановленому порядку пропозиції щодо грошового забезпечення військовослужбовців.
До складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
19. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначені Законом України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
20. Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
21. За змістом частини четвертої статті 27 Закону № 1697-VII військовослужбовці військової прокуратури у своїй діяльності керуються Законом України "Про прокуратуру" і проходять військову службу відповідно до Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" та інших законодавчих актів України, якими встановлено правові та соціальні гарантії, пенсійне, медичне та інші види забезпечення, передбачені законодавством для осіб офіцерського складу Збройних Сил України.
Військові звання вищого офіцерського складу військовослужбовцям військової прокуратури присвоюються Президентом України, інші військові звання - відповідно до встановленого законодавством порядку проходження військової служби.
Посади військових прокурорів та відповідні їм військові звання включаються в переліки військових посад.
22. Відповідно до частини восьмої статті 81 Закону № 1697-VII грошове забезпечення військовослужбовців, які проходять службу в органах прокуратури на прокурорсько-слідчих посадах, складається з посадового окладу та інших виплат, встановлених цим Законом.
23. Згідно з частиною другою статті 81 Закону № 1697-VII заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: