ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 640/19574/18
адміністративне провадження № К/9901/590/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Генеральної прокуратури України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2019 року (судді Аліменко В.О., Безименна Н.В., Бєлова Л.В.) у справі № 640/19574/18 за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У листопаді 2018 року позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ; відповідач), у якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 та оформлення результатів цього службового розслідування у вигляді висновку (пункти 3-4 резолютивної частини висновку);
- визнати протиправною відповідь керівника Генеральної інспекції ГПУ Уварова Володимира Геннадійовича, оформлену листом від 24 жовтня 2018 року № 25/2-32762-12, на скаргу ОСОБА_1 від 19 вересня 2018 року;
- зобов`язати відповідача розглянути скаргу ОСОБА_1 від 19 вересня 2018 року у порядку, встановленому Законом України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" та Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань в органах прокуратури, затвердженою наказом ГПУ від 06 грудня 2017 року № 343 (далі - Інструкція № 343).
Позивач вважає, що відповідач під час проведення службового розслідування вийшов за межі повноважень, оскільки в ході його проведення з`ясовував правомірність дій (бездіяльності) ОСОБА_1, як заступника регіонального прокурора, в той час як службове розслідування було призначено стосовно іншого прокурора - ОСОБА_2 з питань, зазначених у заяві ОСОБА_3 . З наказом про призначення службового розслідування відносно себе та власне про його проведення позивач ознайомлений не був, у зв`язку з чим фактично був позбавлений можливості реалізувати своє право на надання пояснень, зауважень тощо. Крім того, під час службового розслідування відповідач неодноразово здійснив доступ до матеріалів кримінальних проваджень № 42017100000001470 та № 42018100000000669 без дотримання порядку, визначеного Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - КПК України). Разом із тим, скарга позивача на висновок службового розслідування була розглянута керівником Генеральної інспекції ГПУ Уваровим В.Г., тобто тим органом, яким проводилося службове розслідування, та посадовою особою, яка є безпосереднім ініціатором його проведення, що суперечить частині четвертій статті 7 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 15 липня 2019 року в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив повністю.
Суд першої інстанції виходив з того, що в наказі про призначення службового розслідування вказано про надходження інформації щодо можливих фактів використання прокурорами органів прокуратури міста Києва своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб, у тому числі прокурором ОСОБА_2 . Тобто, обставини щодо визначення посадових осіб прокуратури міста Києва, дії/рішення яких могли свідчити про порушення законодавства України, підлягали з`ясуванню саме під час проведення службового розслідування. Під час службового розслідування було встановлено факт порушення заступником прокурора міста Києва ОСОБА_1 вимог кримінального процесуального законодавства, які полягають у прийнятті ним процесуального рішення від 18 листопада 2017 року про доручення здійснення досудового розслідування іншому органу досудового розслідування за відсутності підстав, передбачених частиною п`ятою статті 36 КПК України, а саме даних про неефективне досудове розслідування. Про вказані обставини й було зазначено у висновку службового розслідування. Разом із тим, правомірність висновків комісії щодо порушення ОСОБА_1 вимог КПК України та наявність підстав для ініціювання дисциплінарної відповідальності підлягали встановленню профільним заступником Генерального прокурора.
Щодо процедурних порушень під час проведення службового розслідування, на які вказує позивач, то суд першої інстанції зазначив, що ОСОБА_1 було запропоновано надати пояснення щодо кримінального провадження № 42017100000001470, однак листом від 29 серпня 2018 року він повідомив Генерального прокурора Луценка Ю.В. про те, що не вважає за можливе та необхідне надавати будь-які пояснення. Вказане спростовує доводи позивача про позбавлення його можливості реалізувати право на висловлення під час проведення службового розслідування письмових зауважень щодо об`єктивності та повноти його проведення. Стосовно розгляду скарги ОСОБА_1 на висновок службового розслідування суд зазначив, що Генеральним прокурором України розглянуто скаргу позивача та не встановлено підстав для скасування висновку службового розслідування.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 02 грудня 2019 року задовольнив частково апеляційну скаргу ОСОБА_1 . Скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 липня 2019 року та прийняв нове, яким позовні вимоги задовольнив частково. Визнав протиправними дії ГПУ щодо проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 та оформлення результатів цього службового розслідування у вигляді висновку (пункти 3-4 резолютивної частини висновку). Зобов`язав ГПУ розглянути скаргу ОСОБА_1 від 19 вересня 2018 року у порядку, встановленому Законом України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" та Інструкцією № 343. В іншій частині позовних вимог відмовив.
Приймаючи означене рішення апеляційний суд керувався тим, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що під час службового розслідування ОСОБА_1 було запропоновано надати пояснення щодо прийнятих ним процесуальних рішень, оскільки йому було запропоновано надати пояснення щодо дій підлеглого працівника ОСОБА_2, стосовно якого і було призначене службове розслідування. Суд апеляційної інстанції наголосив, що під час службового розслідування з`ясовуються ті питання, які стали підставою для його призначення. Між тим, дії комісії з проведення службового розслідування звелись до надання юридичної оцінки прийнятого ОСОБА_1 процесуального рішення оформленого постановою від 18 листопада 2017 року про доручення здійснення досудового розслідування. З огляду на це суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що позовні вимоги в частині визнання протиправними дії ГПУ щодо проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 та оформлення результатів цього розслідування у вигляді висновку підлягають задоволенню. Поряд із цим, апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про те, що Генеральним прокурором України було розглянуто скаргу позивача та не встановлено підстав для скасування висновку службового розслідування, проте скарга була розглянута тим органом, дії та рішення якого оскаржувались, що є порушенням заборони, встановленої частиною четвертою статті 7 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян". За таких обставин апеляційний суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовної вимоги щодо зобов`язання ГПУ розглянути скаргу ОСОБА_1 від 19 вересня 2018 року у порядку, встановленому Законом України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" та Інструкцією № 343.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2019 року ГПУ подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 липня 2019 року.
Скаржник зазначає, що порушення норм матеріального права полягає у неправильному застосуванні до вказаних правовідносин положень Інструкції № 343 та частини четвертої статті 7 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян", а порушення норм процесуального права - у неправильному застосуванні статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) щодо скасування висновку службового розслідування та неправильному встановленні обставин, які мають значення для справи. Зокрема, поза увагою апеляційного суду залишилося те, що службове розслідування було призначено з метою перевірки конкретних фактів, а не стосовно конкретної особи. Тому, прийняття рішення ОСОБА_1 про зміну підслідності кримінального провадження і зміну органу досудового розслідування, а також його відмова від надання пояснень щодо причин такого рішення, не могли залишитися поза увагою комісії з службового розслідування. До того ж, Інструкцією № 343 не передбачено, що у разі встановлення під час службового розслідування осіб, які допустили порушення, необхідно ініціювати та наказом Генерального прокурора призначити нове службове розслідування щодо них. Також поза увагою суду апеляційної інстанції залишилося те, що висновок службового розслідування за своєю правовою природою не є документом, що створює правові наслідки для позивача. Натомість, такими є рішення, прийняті за результатами службового розслідування. Водночас, реалізації оскаржуваних позивачем пунктів 3, 4 висновку службового розслідування не відбулося, оскільки рішення, якими б порушувалися права, свободи та інтереси ОСОБА_1, не приймались.
На обґрунтування власної правової позиції скаржник посилається на постанову Верховного Суду від 07 березня 2018 року у справі № 808/6650/14, у якій Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій про те, що сама позовна вимога про скасування висновку службового розслідування не є належним способом захисту прав особи. Висновок службового розслідування не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке породжує для позивача права та обов`язки та тягне у разі невиконання певні негативні наслідки. Отже, висновок службового розслідування є лише викладенням та дослідженням обставин скоєного дисциплінарного проступку, висновки щодо цього та рекомендації відносно обрання певного виду дисциплінарного стягнення.
За викладених мотивів скаржник вважає, що постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2019 року не відповідає вимогам статті 242 КАС України, а тому підлягає скасуванню, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 липня 2019 року - залишенню без змін, як таке, що прийняте з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Ухвалою від 10 січня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Позивач відзив на касаційну скаргу не надіслав.
Однак, за частиною четвертою статті 338 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Ухвалою від 27 листопада 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Позивач з травня 2001 року працює в органах прокуратури України, а з серпня 2016 року обіймає посаду заступника прокурора міста Києва.
Відповідно до наказу Генерального прокурора від 16 липня 2018 року № 137 проведено службове розслідування щодо можливих фактів використання прокурорами органів прокуратури міста Києва своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб під час розслідування кримінальних проваджень № 42017100000001470 та № 42018100000000669.
Підставою для проведення службового розслідування стала отримана Генеральною інспекцією ГПУ інформація від гр. ОСОБА_3 про можливе використання прокурорами органів прокуратури міста Києва своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб, у тому числі прокурором четвертого відділу процесуального керівництва управління з розслідування кримінальних проваджень слідчими органів прокуратури та процесуального керівництва прокуратури міста Києва ОСОБА_2
06 вересня 2018 року Генеральним прокурором затверджено висновок за результатами проведення вказаного службового розслідування, згідно з яким комісія дійшла наступних висновків:
1. Службове розслідування щодо можливих фактів використання прокурорами органів прокуратури міста Києва своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб, у тому числі прокурором четвертого відділу процесуального керівництва управління з розслідування кримінальних проваджень слідчими органів прокуратури та процесуального керівництва прокуратури міста Києва ОСОБА_2, завершити.
2. Під час службового розслідування інформація про використання прокурорами органів прокуратури міста Києва своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб не підтвердилась.
Водночас підтвердилися доводи ОСОБА_3 щодо незастосування до теперішнього часу органом досудового розслідування належної правової процедури стосовно інших осіб, причетних до вчинення кримінального правопорушення.
3. Під час розслідування кримінальних проваджень № 42017100000001470 та №42018100000000669 встановлено порушення заступником прокурора міста Києва ОСОБА_1 вимог статей 36, 100, 216 КПК України.
4. Ураховуючи викладені у пунктах 2-3 висновку факти порушення правил підслідності та безпідставної зміни органу досудового розслідування з мотивів ефективності досудового розслідування на стадії його початку, копію висновку направити профільному заступнику Генерального прокурора для перевірки ефективності та повноти здійснення процесуального керівництва, вирішення питання про зміну органу досудового розслідування та за наявності підстав ініціювання дисциплінарної відповідальності.
5. З висновком службового розслідування ознайомити ОСОБА_2 та ОСОБА_1 і долучити копії до матеріалів їхніх особових справ.
19 вересня 2018 року позивач звернувся до Генерального прокурора зі скаргою на висновок службового розслідування, у якій, посилаючись на порушення посадовими особами Генеральної інспекції ГПУ вимог Інструкції № 343, просив:
- скасувати висновок службового розслідування від 06 вересня 2018 року за заявою ОСОБА_3 з підстав його невідповідності фактичним обставинам, установленим під час проведення службового розслідування;
- у зв`язку з відсутністю потреби у проведенні додаткових перевірочних дій зобов`язати комісію протягом 10 робочих днів скласти новий висновок на підставі зібраних раніше матеріалів, виключивши із пункту 2 його резолютивної частини абзац 2 та пункти 3, 4. В описовій частині виключити посилання на анкетні дані учасників кримінального судочинства, до яких застосовані інші обставини, які не відповідають фактичним обставинам.
Листом від 24 жовтня 2018 року № 25/2-32762-18 керівник Генеральної інспекції ГПУ Уваров В.Г. повідомив позивача про відсутність підстав для скасування висновку службового розслідування від 06 вересня 2018 року.
Вважаючи протиправними дії відповідача щодо проведення службового розслідування відносно заступника прокурора міста Києва ОСОБА_1 та оформлення його результатів у вигляді висновку (пункти 3-4), останній звернувся до суду з даним позовом за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до статті 9 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру", який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, Генеральний прокурор, серед іншого: організовує діяльність органів прокуратури України, у тому числі визначає межі повноважень Генеральної прокуратури України, регіональної та місцевих прокуратур в частині виконання конституційних функцій; призначає прокурорів на адміністративні посади та звільняє їх з адміністративних посад у випадках та порядку, встановлених цим Законом; у встановленому цим Законом порядку на підставі рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів приймає рішення про застосування до прокурора Генеральної прокуратури України, прокурора регіональної чи місцевих прокуратур дисциплінарного стягнення або щодо неможливості подальшого перебування їх на посаді прокурора; затверджує акти з питань щодо внутрішньої організації діяльності органів прокуратури; затверджує загальні методичні рекомендації для прокурорів з метою забезпечення однакового застосування норм законодавства України під час здійснення прокурорської діяльності; виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України.
Генеральний прокурор видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.
Накази Генерального прокурора нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
Так, відповідно до вимог статей 9, 19 Закону України "Про прокуратуру", статей 1, 65 Закону України "Про запобігання корупції" та з метою удосконалення заходів, спрямованих на захист прав і свобод людини, зміцнення дисципліни в органах прокуратури, регламентування питань призначення, проведення службових розслідувань та прийняття законних рішень за їх результатами Генеральним прокурором 06 грудня 2017 року видано наказ № 343 "Про затвердження Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах прокуратури", який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 02 січня 2018 року за № 8/31460.
У розділі І "Загальні положення" Інструкції № 343 закріплено, що вона визначає підстави та порядок проведення службового розслідування в органах прокуратури стосовно прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних, місцевих, військових прокуратур, Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, слідчих (далі - прокурори), оформлення результатів та прийняття рішень, а також компетенцію структурних підрозділів, службових та посадових осіб органів прокуратури при його проведенні.
Службове розслідування - комплекс заходів, які здійснюються відповідно до цієї Інструкції з метою з`ясування обставин, що стали підставами для його призначення.
Службове розслідування проводиться незалежно від здійснення за тим самим фактом розслідування у кримінальному провадженні чи провадження у справі про адміністративне правопорушення.
Згідно з пунктом 1 розділу ІІ Інструкції № 343, приводами для призначення службового розслідування є, зокрема, звернення (скарги, заяви) і повідомлення громадян, народних депутатів України, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від підпорядкування і форм власності, об`єднань громадян та засобів масової інформації, які містять фактичні дані, що можуть бути перевірені.
Підставами для проведення службового розслідування є наявність даних, зокрема про використання прокурором своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб (пункт 2 розділу ІІ Інструкції № 343).
Пунктами 1- 2, 4 розділу ІІІ Інструкції № 343 визначено, що посадовими особами органів прокуратури, уповноваженими призначати службове розслідування, є Генеральний прокурор, заступник Генерального прокурора - керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, керівник регіональної прокуратури, військовий прокурор регіону або особи, які виконують їх обов`язки.
Генеральним прокурором (особою, яка виконує його обов`язки) службове розслідування може призначатися стосовно всіх категорій прокурорів, за винятком випадків, передбачених абзацом другим пункту 3 цього розділу.
Про призначення службового розслідування видається наказ, яким утворюється комісія з проведення службового розслідування (далі - комісія), визначаються голова та члени комісії, підстава, мета і строки його проведення, прізвище, ім`я, по батькові, посада прокурора, стосовно якого проводиться розслідування, факт, за яким воно проводиться.
Оформлення результатів службового розслідування врегульовано розділом VII Інструкції № 343. Зокрема, результати службового розслідування оформлюються висновком, який складається зі вступної, описової та резолютивної частин. У вступній частині висновку зазначаються посада, прізвище, ініціали голови та членів комісії, підстави для проведення службового розслідування. В описовій частині висновку викладаються фактичні обставини, які встановлені за результатами проведення службового розслідування. У резолютивній частині висновку службового розслідування зазначаються, серед іншого: дані щодо підтвердження (спростування) відомостей, які стали підставою для призначення службового розслідування; пропозиції щодо направлення копії висновку та/або матеріалів службового розслідування до відповідних органів для прийняття рішення згідно із законодавством.
Висновок службового розслідування підписує голова та члени комісії, затверджує посадова особа, яка призначила службове розслідування, або особа, яка виконує її обов`язки.
При цьому, як закріплено у пункті 1 розділу V Інструкції № 343, рішення посадової особи, яка призначила службове розслідування, може відрізнятися від запропонованого комісією.