ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 0640/3541/18
провадження № К/9901/9093/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмову, зобов`язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Капинос О.В. від 17 вересня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сушка О.О., Залімського І.Г., Смілянця Е.С. від 28 лютого 2019 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмову, зобов`язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою, в якому просив:
- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, викладену у листі від 25 травня 2018 року № Г-5388/0-2903/0/22-18 в наданні дозволу ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою з послідуючою передачею земельної ділянки в оренду на термін 49 років для сінокосіння за клопотанням від 3 травня 2018 року;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати ОСОБА_1 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння земельної ділянки за кадастровим номером 1820387000:06:000:0211 на території Андрушівського району Житомирської області з послідуючою передачею в оренду на 49 років.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року, позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Земельний кодекс України визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування, при цьому зобов`язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в наданні такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.
В оскаржуваній відмові, яка викладена у листі відповідача від 25 травня 2018 року, відсутні посилання про невідповідність місця розташування земельної ділянки, зазначеної позивачем: вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів; вимогам генерального плану населених пунктів; вимогам іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць; вимогам проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Суд визнав безпідставними обґрунтування оскаржуваної відмови положеннями статті 13 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", оскільки цією нормою врегульовано лише відносини щодо назв та видів документів, що оформляються із застосуванням засобів Єдиного державного демографічного реєстру, а не земельні відносини.
Також судом зазначено, що постанова Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року № 413 "Про деякі питання удосконалення в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", на яку посилається відповідач, не є нормативно-правовим актом, що врегульовує порядок надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної або комунальної власності у користування громадянам, а лише затверджує стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними. Будь-яких змін до порядку одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, передбаченого Земельним кодексом України, у зв`язку із затвердженням вказаної Стратегії, не внесено.
Оскільки у спірних відносинах має місце протиправна відмова відповідача щодо ненадання позивачу дозволу виготовлення проекту землеустрою за наявності достатніх, передбачених земельним законодавством, для цього підстав, суд дійшов висновку про те, що порушене право позивача може бути поновлено виключно шляхом визнання протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області в наданні дозволу ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою для передачі в оренду земельної ділянки за кадастровим номером 1820387000:06:000:0211 для сінокосіння, викладену в листі від 25 травня 2018 року, та зобов`язання надати такий дозвіл.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 3 травня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із клопотанням, в якому просив надати йому дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння з послідуючою передачею в оренду на 49 років, кадастровий номер 1820387000:06:000:0211 площею 13,4892 га, розташованої на території Андрушівського району Житомирської області.
Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області листом від 25 травня 2018 року № Г-5388/0-2903/0/22-18 відмовило позивачу у задоволенні клопотання з посиланням на наступні підстави відмови:
1) частиною 1 статті 13 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" визначено перелік документів, що посвідчують особу. Під час розгляду клопотання встановлено відсутність копій документів, що унеможливлює ідентифікацію заявника;
- Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в користування (оренда, емфітевзис) у разі надходження заявок на отримання земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва повинні передавати в користування (оренда, емфітевзис) лише за результатами земельних торгів;
- пріоритетом управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними є передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності переважно на умовах оренди на строк не більш як сім років. Натомість позивач вказав бажаний строк оренди 49 років.
6. Не погоджуючись із таким рішенням відповідача, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди не вправі втручатися в діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними функцій та повноважень, визначених законодавством, не вправі переймати на себе функції суб`єктів владних повноважень, оскільки чинним законодавством України суди не наділені правом створювати норми права, а наділені лише компетенцією перевіряти уже створені норми права на їх відповідність вищестоящим в ієрархії нормативно- правовим актам.
Суб`єкти владних повноважень застосовують надані їм в межах закону повноваження па власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб`єктами (дискреційні повноваження). Втручання в дискреційні повноваження суб`єкта влади виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
За своєю правовою природою повноваження Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, є дискреційним повноваженням даного державного органу, а тому вимога щодо зобов`язання відповідача прийняти конкретно визначені рішення і фактично надання дозволу, є формою втручання в дискреційні повноваження та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
8. Відзиву на касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року ОСОБА_1 не подано.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Відповідно до частини 1 статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Згідно із частинами 2, 3 статті 123 Земельного кодексу України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
У разі звернення з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки особи, яка є державним партнером (концесієдавцем) відповідно до законів України "Про державно-приватне партнерство", "Про концесію" та зацікавлена в отриманні в користування земельної ділянки для здійснення державно-приватного партнерства, у тому числі реалізації проекту, що здійснюється на умовах концесії, або уповноваженої нею особи до клопотання додається копія рішення про доцільність здійснення державно-приватного партнерства, зокрема у формі концесії.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції
10. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.