ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 826/3499/18
адміністративне провадження № К/9901/18626/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2019 року (головуючий суддя - Головань О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року (головуючий суддя - Бєлова Л.В., судді: Безименна Н.В., Кучма А.Ю.) у справі № 826/3499/18 за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України, прокуратури Київської області про поновлення на роботі,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У лютому 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати наказ Генерального прокурора України від 15 січня 2015 року № 4дк про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Обухівського району Київської області з позбавленням класного чину "радник юстиції", присвоєного наказом Генерального прокурора України від 19 листопада 2012 року № 1655к, за порушення присяги працівника прокуратури, скоєння проступку, який порочить працівника прокуратури;
- визнати незаконним та скасувати запис у трудовій книжці № 17 від 15 січня 2015 року про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади з позбавленням класного чину;
- поновити на роботі прокурора у системі органів прокуратури України на посаді, альтернативній посаді прокурора Обухівського району Київської області - на посаді керівника місцевої прокуратури на території Київської області або міста Києва;
- стягнути з Генеральної прокуратури України середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 601 184, 50 грн;
- стягнути з Генеральної прокуратури України моральну шкоду у розмірі 100 000,00 грн (ураховуючи заяву про збільшення розміру позовних вимог).
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовані тим, що його незаконно звільнено з посади прокурора Обухівського району Київської області на підставі наказу Генерального прокурора України № 4дк від 15 січня 2015 року за порушення присяги працівника прокуратури, скоєння проступку, який порочить працівника прокуратури, без з`ясування обставин вчинення дисциплінарного проступку. Позивач зазначав, що жодних діянь, несумісних з посадою працівника прокуратури він не здійснював, а оскаржуваний наказ прийнятий безпідставно, оскільки кримінальне провадження, яке слугувало підставою для винесення наказу - закрите. Оскільки підстави для звільнення позивача ґрунтуються виключно на матеріалах згаданого кримінального провадження, звільнення позивача є незаконним, а також здійснене без проведення службового розслідування. Надані матеріали службового розслідування не можуть бути взяті до уваги, оскільки воно проведене після звільнення, без витребування його пояснень і ознайомлення з результатами службового розслідування. При звільненні відповідачем порушено вимоги частини четвертої статті 40 Кодексу законів про працю України, оскільки звільнення позивача відбулося у період його тимчасової непрацездатності.
З огляду на викладене, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав у відносинах публічної служби та просив: поновити його на займаній посаді, стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу та відшкодувати завдану внаслідок незаконного звільнення моральну шкоду.
Генеральна прокуратура України та прокуратура Київської області позов не визнали і зазначили, що факт закриття кримінального провадження за обвинуваченням позивача не спростовує наявність у його діях дисциплінарного проступку, оскільки застосування дисциплінарної відповідальності за вчинення дій, які порочать працівника прокуратури, не є тотожним до кримінальної відповідальності за вчинення таких дій. Відповідачі зауважили, що з урахуванням встановлених обставин вчиненого ОСОБА_1 проступку, у них було достатньо підстав для застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з позбавленням класного чину.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду від 06 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що звільнення ОСОБА_1 з органів прокуратури є правомірним, здійснене уповноваженою на це посадовою особою, при наявності обставин скоєння позивачем дисциплінарного проступку, відповідає ступеню тяжкості скоєного, у зв`язку з чим, вимоги позивача щодо скасування наказу про звільнення та поновлення його на посаді не підлягають задоволенню. Також суди зазначили, що відповідачі діяли на підставі та в межах повноважень, визначених законом, оскільки з урахуванням отриманої інформації були підстави для висновку про кваліфікацію дій позивача як порушення закону, неналежне виконання службових обов`язків чи скоєння ганебного вчинку.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року та ухвалити нове рішення, яким повністю задовольнити його позовні вимоги.
Касаційна скарга позивача мотивована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не прийняли до уваги посилання позивача на те, що відповідачами не наведено жодної обставини вчинення позивачем дисциплінарного проступку: часу, місця та обставин (де, коли, ким та яким чином) вчинено позивачем порушення закону, допущено неналежне виконання службових обов`язків, скоєно ганебний вчинок чи порушено присягу працівника прокуратури. Не містять таких обставин ні оскаржуваний наказ Генерального прокурора про звільнення, ні подання. Скаржник вказує на те, що для з`ясування обставин вчинення дисциплінарного проступку необхідно провести службове розслідування (перевірку), з`ясувати обставини проступку, одержати письмові пояснення від особи, яка його вчинила та за результатами, з урахуванням ступеню вини і тяжкості проступку, приймати рішення про дисциплінарну відповідальність. Ураховуючи, що службова перевірка призначена одночасно із звільненням (15 січня 2015 року) була проведена після звільнення позивача зі служби, то така унеможливила звільнення з займаної посади на законних підставах, зокрема відповідно до пункту 3.6 наказу Генеральної прокуратури України від 22 вересня 2014 року № 17гн "Про організацію роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури України" та Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України.
Позивач зазначив, що ураховуючи, що підстави для звільнення позивача ґрунтуються виключно на матеріалах кримінального провадження, яке закрито, то звільнення позивача є незаконним, а також здійснене без належного проведення службового розслідування.
Генеральна прокуратура України та прокуратура Київської області подали відзив на касаційну скаргу, за змістом яких висловили незгоду з викладеними ОСОБА_1 у скарзі доводами та повідомили свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо вирішення питання наявності чи відсутності підстав для задоволення цього позову, просили судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Рух касаційної скарги
Вказана касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 03 липня 2019 року.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Соколов В.М., судді: Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Ухвалою Верховного Суду від 05 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року у справі № 826/3499/18.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 працював в органах прокуратури з лютого 2002 року, на посаді помічника прокурора Вишгородського району Київської області.
Наказом Генеральної прокуратури України від 16 липня 2014 року № 1025к ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора Обухівського району Київської області строком на п`ять років.
Згідно спеціального повідомлення прокуратури Київської області від 15 січня 2015 року № 04/03-2вих.-15 на адресу Генерального прокурора України 28 листопада 2014 року з Генеральної прокуратури України до прокуратури Київської області надійшли матеріали Головного управління по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України (далі - ГУБОЗ МВС України) за зверненням ОСОБА_2 та його представника ОСОБА_3 щодо вимагання у них працівниками прокуратури Обухівського району неправомірної винагороди у вигляді земельної ділянки (1 га, село Плюти, Обухівського району) за закриття провадження стосовно ОСОБА_2 .
Другим слідчим відділом управління прокуратури Київської області 28 листопада 2014 року розпочато кримінальне провадження за № 42014110000000413 за фактом вимагання неправомірної вигоди працівниками правоохоронних органів спільно з іншими особами за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 14, частини третьої статті 368 Кримінального кодексу України (далі - КК України).
Досудовим розслідуванням встановлено, що вказана земельна ділянка була предметом розгляду в цивільній справі за позовом ОСОБА_4 до ОСОБА_2 за результатами розгляду якої, у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.
Після цього 01 жовтня 2013 року ОСОБА_4 звернувся із заявою до Обухівського районного відділу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України (далі - Обухівський РВ ГУ МВС України) у Київській області щодо заволодіння шляхом шахрайства вказаною земельною ділянкою ОСОБА_2, за якою розпочато кримінальне провадження за № 12013100230001472 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 190 КК України, а 23 квітня 2014 року ОСОБА_2 поштою надіслано повідомлення про підозру за частиною четвертою статті 190 КК України.
У подальшому ОСОБА_4 та ОСОБА_5, а також їх представники ОСОБА_6 та ОСОБА_7, вступили в змову з прокурором Обухівського району Київської області ОСОБА_1 з метою надання ним незаконних усних вказівок процесуальному керівнику прокуратури Обухівського району Київської області ОСОБА_8 та слідчому Обухівського РВ ГУ МВС України в Київській області ОСОБА_9 здійснювати кримінальне переслідування ОСОБА_2 з метою примушування його до передачі прав на земельну ділянку, яка належить бабусі останнього - ОСОБА_10 та знаходиться за адресою: Київська область, Обухівський район, село Плюти, розміром 1 гектар.
За результатами кримінального переслідування ОСОБА_2 був змушений погодитись на передачу прав на земельну ділянку ОСОБА_4, та безпосередньо під час вчинення нотаріальних дій щодо державної реєстрації договору дарування земельної ділянки було викрито ОСОБА_4 , ОСОБА_1, ОСОБА_6 та ОСОБА_7 у вчиненні кримінальних правопорушень.
Розпорядженням прокуратури Київської області від 15 січня 2015 року № 6 призначено службове розслідування (перевірку) за фактом позаслужбових дій працівників прокуратури Обухівського району та визначено склад комісії.
Також 15 січня 2015 року прокурором Київської області на адресу Генерального прокурора України скеровано подання про звільнення прокурора Обухівського району радника юстиції ОСОБА_1 відповідно до статті 8, пункту 6 статті 9 Дисциплінарного статуту прокуратури України, частини другої статті 462 Закону України "Про прокуратуру" за вчинення ганебного вчинку, що порочить його як працівника прокуратури (вступив у позаслужбові стосунки з групою осіб з метою отримання неправомірної вигоди).
Наказом Генеральної прокуратури України від 15 січня 2015 року № 4дк "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" відповідно до пунктів 2, 6 частини другої статті 462, статті 48 Закону України "Про прокуратуру", частини першої статті 8, пункту 6 статті 9, статті 10 Дисциплінарного статуту прокуратури України за порушення Присяги працівника прокуратури, скоєння проступку, який порочить працівника прокуратури, прокурора Обухівського району Київської області ОСОБА_1 звільнено із займаної посади з позбавленням класного чину "радник юстиції", присвоєного наказом Генерального прокурора України від 19 листопада 2012 року № 1655к.
ОСОБА_1 , вважаючи незаконним і необґрунтованим наказ про звільнення, звернувся з даним позовом до суду.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Частиною другої цієї статті встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові, організаційні та соціально-економічні умови реалізації права громадян на проходження служби в органах прокуратури визначались Законом України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ (далі - Закон № 1789-ХІІ, у редакції чинній на час прийняття оскаржуваного наказу).
Підстави для звільнення працівників прокуратури на час прийняття оскаржуваного наказу визначалися Законом № 1789-ХІІ.
Так згідно статті 462 Закону № 1789-ХІІ прокурори і слідчі можуть бути звільнені з роботи на загальних підставах, передбачених законодавством про працю.
Прокурори і слідчі підлягають звільненню з органів прокуратури, у тому числі з позбавленням класного чину, також у випадках: 1) недотримання пов`язаних із проходженням служби в органах прокуратури вимог, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону, та інших вимог і обмежень, які встановлюються Законом; 2) порушення "Присяги працівника прокуратури" чи відмови від її прийняття; 3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо них; 4) за результатами атестації у разі невідповідності працівника займаній посаді; 5) припинення громадянства України; 6) притягнення до відповідальності згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України; набрання законної сили судовим рішенням, відповідно до якого працівника притягнуто до відповідальності за адміністративне правопорушення, пов`язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції"; 7) набрання законної сили судовим рішенням, відповідно до якого працівника притягнуто до відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, пов`язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції"; 8) у разі неможливості або відсутності згоди на переведення на іншу посаду у зв`язку з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі.
Частиною третьою статті 48 Закону № 1789-ХІІ визначено, що за порушення закону, неналежне виконання службових обов`язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, який затверджується Верховною Радою України.
Статтею 8 Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року № 1796-XII, встановлено, що дисциплінарні стягнення щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.
В свою чергу за приписами статті 2 Дисциплінарного статуту прокуратури України працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов`язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержувати вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя. Будь-які порушення прокуросько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоду інтересам держави та суспільства.
Дисциплінарними стягненнями є: 1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знаку "Почесний працівник прокуратури України"; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину (стаття 9 Дисциплінарного статуту).
Відповідно до статті 10 Дисциплінарного статуту прокуратури України Генеральний прокурор України має право застосовувати дисциплінарні стягнення, зазначені у статті 9 цього Статуту, в повному обсязі, за винятком випадків, передбачених частиною другою цієї статті.
Одночасно, накладаючи дисциплінарне стягнення має бути враховано приписи частини першої статті 11 Дисциплінарного статуту прокуратури України, відповідно до якої дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з`ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку.
З метою визначення основних моральних норм і принципів, яких повинні додержуватися працівники прокуратури при виконанні своїх службових обов`язків та поза службою, наказом Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року № 123 затверджено Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури (далі також - Кодекс), який був чинним на час виникнення спірних відносин.
Згідно положень статті 18 цього Кодексу працівник прокуратури не має права використовувати своє службове становище в особистих інтересах або в інтересах інших осіб; працівнику прокуратури слід уникати особистих зв`язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об`єктивність виконання професійних обов`язків, скомпрометувати високе звання працівника прокуратури, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний громадський резонанс; поза службою поводити себе коректно і пристойно.