ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 540/776/19
адміністративне провадження № К/9901/36457/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
за участю:
секретаря судового засідання - Носадчої О.Е.
представника відповідача - Іванюк Д.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №540/776/19
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2019 року (прийняте у складі головуючого судді - Дубровної В.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Коваля М.П., суддів: Димерлія О.О., Єщенка О.В.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 22 лютого 2019 року № 552/к "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності".
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
2. ОСОБА_1 проходить службу в Державній кримінально-виконавчій службі України на посаді начальника Державної установи "Північна виправна колонія (№90)".
2.1. По факту втечі засудженого ОСОБА_2 з ДП "Північна виправна колонія (№90)" 19 грудня 2018 року, начальником Адміністрації Державної кримінально-виконавчої служби України (далі - Адміністрація ДКВС України) на адресу в.о. Державного секретаря керівнику Секретаріату Державного секретаря Міністерства юстиції України Косолаповій О.В. направлено лист від 26 грудня 2018 року № 1/1-15498/Кр, яким з метою встановлення причин та умов, що стали можливими та сприяли допущенню зазначеної надзвичайної події, визначення ступеня вини та відповідальності начальника ДУ "Північна виправна колонія (№90)" капітана внутрішньої служби ОСОБА_1, та відповідно до розділу ІІ Порядку проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 березня 2015 року № 365/5, просив доручити Адміністрації ДКВС України проведення службового розслідування відносно зазначеної посадової особи.
2.2. 11 січня 2019 року на підставі абз. другого та тринадцятого пункту 2 розділу ІІ Порядку № 365/5 в.о Державного секретаря керівником Секретаріату Державного секретаря Міністерства юстиції України Косолаповою О.В. видано наказ № 75/7 "Про проведення службового розслідування", яким наказано начальнику Адміністрації ДКВС України Крикушенку О.Г. провести службове розслідування щодо невиконання або неналежного виконання начальником державної установи "Північна виправна колонія (№90)" капітаном внутрішньої служби ОСОБА_1 під час службової діяльності вимог чинного законодавства, що призвело до втечі засудженого. Пунктом 2 вказаного наказу зазначено службове розслідування провести протягом одного місяця з дня його призначення та надати на розгляд і затвердження висновок службового розслідування разом із письмовим поясненням ОСОБА_1 або актом про його відмову від надання пояснень.
2.3. 17 січня 2019 року виконуючим обов`язки начальника Адміністрації ДКВС України Мелюховим В.А. видано наказ № 1/АГ-19 "Про проведення службового розслідування", пунктом 1 якого наказано призначити службове розслідування щодо невиконання або неналежного виконання обов`язків начальником державної установи "Північна виправна колонія (№90)" капітаном внутрішньої служби ОСОБА_1 під час службової діяльності вимог чинного законодавства, що призвело до втечі засудженого. Пунктом 2 вказаного наказу передбачено утворити комісію Адміністрації ДКВС України з проведення службового розслідування у складі (згідно з додатком):
ОСОБА_4 , заступника начальника управління - начальника відділу охорони та діяльності служб Управління Державної кримінально - виконавчої служби України, полковник внутрішньої служби, голова комісії;
Науменко Роман Якович, заступник начальника управління - начальника відділу організації оперативно-розшукової роботи Управління оперативно-розшукової роботи, полковник внутрішньої служби;
ОСОБА_5 , старший інспектор з особливих доручень відділу режиму, нагляду і безпеки установи виконання покарань Управління Державної кримінально-виконавчої служби України, підполковник внутрішньої служби.
2.4. Пунктом 3 вказаного вище наказу передбачено Голові комісії висновок службового розслідування подати на розгляд та затвердження до 08 лютого 2019 року.
2.5. Відповідно до затвердженого 08 лютого 2019 року в.о. Державного секретаря, керівником Секретаріату Державного секретаря Міністерства юстиції України О.А. Косолаповою висновку службового розслідування встановлено, що 19 грудня 2019 року о 23.15 год. шляхом подолання інженерно - технічних засобів охорони ділянки № 6 скоїв втечу засуджений ОСОБА_2 . В результаті перевірки комісією виявлені суттєві недоліки і прорахунки в діяльності посадових осіб установи, які безпосередньо сприяли допущенню зазначеної надзвичайної події, основними причинами та умовами якої стали:
- незадовільна організація керівництвом установи ( ОСОБА_1 ) виконання вимог Інструкції з організації охорони кримінально-виконавчих установ закритого типу Державної кримінально-виконавчої служби України, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 17 серпня 2018 року № 48/5-ДСК (далі - Інструкція з охорони), а саме: порушення вимог пункту 6 глави 1 та пункту 3 глави 2 розділу ІІІ Інструкції з охорони в частині організації і забезпечення охорони об`єктів, успішного виконання службових завдань, всебічного забезпечення відділу охорони, здійснення контролю якості виконання відділом охорони службових завдань, проведення перевірок вартової служби, визначення конкретних службових завдань для варт, забезпечення належного обліку і використання боєприпасів та спеціальних засобів, особистого контролю за організацією вартової служби, вимогливості до особового складу варт, суворого дотримання вимог Кримінально-виконавчого кодексу України та Інструкції з охорони, забезпечення ефективності охорони об`єктів, надійної ізоляції засуджених, здійснення заходів щодо попередження правопорушень, організації проведення щомісячних комісійних обстежень всіх інженерно-технічних засобів охорони, технічних засобів охорони, технічних засобів нагляду і контролю, вжиття заходів щодо усунення виявлених недоліків, проведення тренувань з підготовки сил та засобів для дій у разі виникнення надзвичайних обставин та ускладнення обстановки;
- неналежна організація керівництвом установи ( ОСОБА_1 ) виконання вимог Інструкції з організації нагляду за засудженими, які відбувають покарання в установах виконання покарань, затвердженою наказом Міністерства юстиції України від 22.04.2016 року № 30/5-ДСК (далі - Інструкція з нагляду), а саме, пунктів 9, 10, 11, 12 розділу XIV Інструкції з нагляду в частині забезпечення належного стану правопорядку в установі, здійснення щоденного вивчення стану оперативної обстановки, оцінки процесів, що відбуваються в середовищі засуджених, постановки конкретних завдань черговим змінам під час проведення інструктажів, перевірки готовності чергових змін до несення служби, перевірок порядку та умов тримання засуджених (осіб, узятих під варту) у ДІЗО, карцерах, ПКТ (ОК), ДПК, дільницях СІЗО, якості щотижневих оглядів стану сигналізації та зв`язку, вразливих для вчинення втеч місць, забезпечення кожної чергової зміни спеціальними засобами та засобами активної оборони, організації профілактичного обліку та нагляду за особами, які схильні до втеч, учинення інших правопорушень, вимогливості до виробничого персоналу установи щодо здійснення контролю за поведінкою засуджених, а також стану режиму і дисципліни на виробничих об`єктах;
- незадовільна організація оперативно-розшукової роботи щодо вивчення причин і умов, які сприяють вчиненню злочинів та інших правопорушень в установі, порушення пунктів 1, 5, 7, 10, 11, 12, 13, 14 розділу 9 Положення про державну установу "Північна виправна колонія (№90)", затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 27.06.2018 року № 2140/5 (далі - Положення) в частині здійснення керівництва та організації роботи виправної колонії, персональної відповідальності за виконання покладених на виправну колонію завдань і функцій; організації і контролю за проведенням у виправній колонії заходів, спрямованих на виконання вимог нормативно-правових актів щодо порядку та умов тримання засуджених; організації і здійснення оперативно-розшукової діяльності у виправній колонії, а також порушень встановленого порядку відбування покарання, вивчення причин і умов, що сприяють вчиненню злочинів та інших правопорушень; здійснення постійного контролю за станом оперативної обстановки, прогнозування та аналізу стану оперативно-службової діяльності виправної колонії; контролю за ефективним застосуванням сил та засобів, що залучаються для охорони та нагляду за засудженими, які тримаються у виправній колонії, постановки конкретних завдань персоналу відділу нагляду і безпеки та відділу охорони під час проведення інструктажів, перевірки його екіпіровки, забезпеченості спеціальними засобами захисту та активної оборони; організації та здійснення перевірок діяльності персоналу виправної колонії; вимогливості щодо належного виконання своїх функціональних обов`язків, дотримання службової дисципліни та законності, вжиття відповідних заходів реагування, здійснення у встановленому порядку контролю за своєчасним проведенням технічних оглядів, обшуків приміщень, камер, особистих обшуків засуджених, а також огляду території виправної колонії, організації проведення контрольних обшуків і технічних оглядів; здійснення оглядів стану інженерно-технічних засобів охорони, сигналізації та зв`язку, організації та контролю за проведенням заходів з їх технічного обслуговування та ремонту.
2.7. На підставі вище перелічених обставин запропоновано начальника державної установи "Північна виправна колонія (№90)" капітана внутрішньої служби ОСОБА_1 попередити про неповну посадову відповідність.
2.8. З даним висновком службового розслідування позивач ознайомлений 15 лютогго 2019 року, що підтверджується його особистим підписом на аркуші № 14 вказаного висновку.
2.9. При цьому, 15 лютого 2019 року позивачем на ім`я в.о. Державного секретаря, керівником Секретаріату Державного секретаря Міністерства юстиції України Косолапової О.А. надано письмові пояснення щодо факту надзвичайної події, яка мала місце в ДУ "Північна виправна колонія (№90)" 19 грудня 2018 року у вигляді втечі засудженого, зазначивши що вказана подія сталася внаслідок слабкого контролю з його боку за несенням служби чергової зміни та варти, відсутність начальника оперативного відділу та першого заступника, велика плинність кадрів та діючий некомплект в установі.
2.10. 22 лютого 2019 року на підставі висновку службового розслідування за результатами перевірки обставин скоєння втечі засудженого з державної установи "Північна виправна колонія (№90)" від 05 лютого 2019 року, письмових пояснень ОСОБА_1 від 15 лютого 2019 року в.о. Державного секретаря, керівником Секретаріату Державного секретаря Міністерства юстиції України Косолаповою О.А. видано наказ від № 552/к "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", яким попереджено начальника державної установи "Північна виправна колонія (№90)", капітана внутрішньої служби ОСОБА_1 про неповну посадову відповідність.
2.11. Не погоджуючись з правомірністю вказаного наказу відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2019 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України від 22 лютого 2019 року № 552/к "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності".
3.1. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив дійшов висновку, що при проведенні службового розслідування стосовно позивача відповідачем було допущено порушення процедури його проведення, що, в свою чергу, нівелює наслідки такого службового розслідування та свідчить про незаконність притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності і тягне за собою поновлення його порушених прав шляхом визнання протиправним та скасування наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності.
4. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року змінено рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2019 року.
4.1. Виключено з мотивувальної частини рішення суду першої інстанції посилання на Порядок проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України затверджений Наказом Міністерства юстиції України від 12 березня 2015 року № 356/5 в редакції від 05 липня 2019 року.
4.2. В іншій частині рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2019 року залишено без змін.
IV. Касаційне оскарження
5. У касаційній скарзі Міністерство юстиції України, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову.
5.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що в. о. Державного секретаря Міністерства юстиції України Косолапова О.А. доручила начальнику АДКВС України, генерал-майору внутрішньої служби Крикушенку О.Г. провести службове розслідування на законних підставах та своїм наказом від 11 січня 2019 року №75/7 "Про проведення службового розслідування" розпочала, тобто, призначила службове розслідування відносно позивача.
5.2. Скаржник також зазначає, що за змістом пояснень позивача від 24 січня 2019 року та від 05 лютого 2019 року, підтверджуються доводи Міністерства юстиції України щодо неналежного виконання позивачем своїх посадових обов`язків, які ґрунтуються на повному та всебічному проведенні службового розслідування.
6. У відзиві на касаційну скаргу позивач посилається на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
7. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Пунктом 9 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України "Про Національну поліцію" від 23 грудня 2015 року №901-VIII передбачено, що до набрання чинності Законом України "Про Дисциплінарний статут Національної поліції" поширено на поліцейських дію Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України "Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України".
9. Закон України "Про Дисциплінарний статут Національної поліції" набрав чинності 07 жовтня 2018 року, тому на час виникнення спірних правовідносин підстави та порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності осіб рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби, на яких поширюються порядок і умови проходження служби, передбачені для поліцейських, визначалися саме Законом України "Про Дисциплінарний статут Національної поліції".
10. Статтею 1 Дисциплінарного статуту визначено, що службова дисципліна - дотримання поліцейським Конституції і законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів Національної поліції України, нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, Присяги поліцейського, наказів керівників.
11. Відповідно до статті 12 Дисциплінарного статуту дисциплінарним проступком визнається протиправна винна дія чи бездіяльність поліцейського, що полягає в порушенні ним службової дисципліни, невиконанні чи неналежному виконанні обов`язків поліцейського або виходить за їх межі, порушенні обмежень та заборон, визначених законодавством для поліцейських, а також у вчиненні дій, що підривають авторитет поліції.
12. Статтею 13 Дисциплінарного статут передбачені такі види дисциплінарних стягнень: 1) зауваження; 2) догана; 3) сувора догана; 4) попередження про неповну службову відповідність; 5) пониження у спеціальному званні на один ступінь; 6) звільнення з посади; 7) звільнення із служби в поліції.
13. За приписами статті 14 Дисциплінарного статуту Національної поліції України службове розслідування проводиться з метою своєчасного, повного та об`єктивного з`ясування всіх обставин вчинення поліцейським дисциплінарного проступку, встановлення причин і умов його вчинення, вини, ступеня тяжкості дисциплінарного проступку, розміру заподіяної шкоди та для підготовки пропозицій щодо усунення причин вчинення дисциплінарних проступків.
13.1. Службове розслідування призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення.
13.2. Підставою для призначення службового розслідування є заяви, скарги та повідомлення громадян, посадових осіб, інших поліцейських, засобів масової інформації (далі - повідомлення), рапорти про вчинення порушення, що має ознаки дисциплінарного проступку, або безпосереднє виявлення ознак такого проступку посадовою особою поліції, за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки дисциплінарного проступку.
14. Порядок проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України затверджений Наказом Міністерства юстиції України від 12 березня 2015 року № 356/5 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), (далі Порядок № 356/5).
15. За визначенням, наведеним у пункті 2 розділу І цього Порядку, службове розслідування - комплекс заходів, які здійснюються в межах компетенції з метою уточнення причин, встановлення обставин і умов, що сприяли вчиненню правопорушення або дисциплінарного проступку персоналом Державної кримінально-виконавчої служби України, відповідальність за яке передбачена законодавством України, а також визначення ступеня вини особи (осіб), яка вчинила правопорушення, чиї дії або бездіяльність стали причиною його скоєння.
16. Відповідно до пунктів 1, 6 розділу ІІ Порядку №356/5 підставами для проведення службового розслідування є порушення особами рядового і начальницького складу службової дисципліни, скоєння кримінальних або адміністративних правопорушень, знищення або втрата службових документів, доручених або охоронюваних матеріальних цінностей, вчинення особами рядового і начальницького складу діянь, які порушують права і свободи громадян, інші події, пов`язані із загибеллю (смертю) осіб рядового чи начальницького складу або їх травмуванням (пораненням), а також події, які сталися за участю осіб рядового чи начальницького складу та можуть викликати суспільний резонанс.
16.1. Підставою для проведення службового розслідування є належним чином оформлений письмовий наказ уповноваженого на те начальника.
17. Розділом III Порядку №356/5 визначено порядок призначення службового розслідування.
18. Відповідно до положень пунктів 1-3 Розділу III Порядку №356/5 заступник Міністра юстиції за погодженням з Міністром юстиції або особа, яка виконує його обов`язки, має право призначати службові розслідування за всіма підставами, визначеними цим Порядком, та стосовно всіх категорій осіб рядового і начальницького складу. Інші начальники мають право призначати службові розслідування стосовно осіб рядового і начальницького складу, якщо заступником Міністра юстиції за погодженням з Міністром юстиції або особою, яка виконує його обов`язки, їм надано право застосовувати заходи заохочення і накладати дисциплінарні стягнення на осіб, дії або бездіяльність яких стали підставою для проведення службового розслідування. Начальники міжрегіональних управлінь з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції мають право призначати службові розслідування стосовно осіб рядового і начальницького складу підпорядкованих їм органів і установ.