ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 640/7773/19
адміністративне провадження № К/9901/30586/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/7773/19
за позовом начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області ОСОБА_1 (далі - РВ ФДМУ по Закарпатській області, ФДМУ, відповідно) до ФДМУ, треті особи: РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області, РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ФДМУ
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2019 та додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.10.2019, ухвалені у складі колегії суддів: головуючого судді Беспалова О.О., суддів Ключковича В.Ю., Парінова А.Б., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 03.05.2019 Начальник РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому, з урахуванням уточнених та змінених позивних вимог, просив:
визнати протиправними (незаконними) дії ФДМУ щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, Регіонального відділення ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області та створення нового РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, на підставі наказу ФДМУ від 06.03.2019 № 232 "Про проведення реорганізації регіональних відділень Фонду державного майна України";
визнати протиправним (незаконним) та скасувати наказ ФДМУ від 06.03.2019 № 232 "Про реорганізацію регіональних відділень Фонду державного майна України";
визнати протиправними дії щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області та створення нового РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, на підставі наказу ФДМУ від 15.05.2019 № 459 "Про визначення дня початку роботи Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях";
визнати протиправним та скасувати наказ ФДМУ від 15.05.2019 № 459 "Про визначення дня початку роботи Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях".
Позов Начальник РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1 обґрунтував, зокрема тим, що за правилами частини першої статті 21 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" (далі - Закон № 3166-VI) ліквідація, реорганізація територіального органу центрального органу виконавчої влади, а в даному випадку реорганізація РВ ФДМУ по Закарпатській області повинна проводитися та здійснюватися на підставі рішення Кабінету Міністрів України, прийнятого у формі постанови та/або розпорядження, а не наказом ФДМУ.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 29.07.2019 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 17.10.2019 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове, яким задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправними дії ФДМУ щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області та створення нового РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, на підставі наказу ФДМУ від 06.03.2019 № 232 "Про проведення реорганізації регіональних відділень Фонду державного майна України";
визнав протиправним та скасував наказ ФДМУ від 06.03.2019 № 232 "Про реорганізацію регіональних відділень Фонду державного майна України";
стягнув з ФДМУ на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 4418, 30 грн.
4. Додатковою постановою від 24.10.2019 Шостий апеляційний адміністративний суд частково задовольнив заяву начальника РВ ФДМУ ОСОБА_1 про ухвалення додаткового судового рішення у цій справі:
стягнув з ФДМУ на користь ОСОБА_1 судові витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 8000, 00 грн;
визнав протиправними дії ФДМУ щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області та створення нового РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, на підставі наказу ФДМУ від 15.05.2019 № 459 "Про визначення дня початку роботи Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях";
визнав протиправним та скасував наказ ФДМУ від 15.05.2019 № 459 "Про визначення дня початку роботи Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях";
стягнув з ФДМУ на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 1536, 80 грн.
5. 05.11.2019 ФДМУ звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неоднакове застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2019 та додаткову постанову цього ж суду від 24.10.2019, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.07.2019 у справі №640/7773/19 - залишити в силі.
6. Верховний Суд ухвалами від 13.11.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції та зупинив дію оскаржуваних відповідачем постанов суду апеляційної інстанції до закінчення перегляду цієї справи в касаційному порядку, відповідно.
7. 02.12.2019 від позивача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, в якому начальник РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1 просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані ФДМУ постанову та додаткову постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Суди встановили, що наказом ФДМУ від 19.08.2014 № 106-р "Про призначення ОСОБА_1 " за результатами стажування позивача призначено на посаду начальника РВ ФДМУ по Закарпатській області з 19.08.2014.
Наказом ФДМУ від 06.03.2019 № 232 "Про реорганізацію регіональних відділень Фонду державного майна України" утворено РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях як юридичну особу публічного права, що розташоване у м. Львові, реорганізувавши шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області.
Зазначеним наказом установлено, що РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях є правонаступником майна, прав та обов`язків РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області. РВ ФДМУ, які реорганізовуються шляхом злиття згідно з пунктом 1 оскаржуваного наказу, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до видання наказу ФДМУ про можливість забезпечення РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях здійснення повноважень та виконання функцій.
Згідно із додатком до наказу ФДМУ від 06.03.2019 № 232 затверджено перелік утворених комісій з реорганізації РВ ФДМУ по відповідним областям. До зазначеного переліку включено, зокрема комісію з реорганізації РВ ФДМУ по Закарпатській області, головою комісії з реорганізації якої призначено - ОСОБА_1, начальника РВ ФДМУ по Закарпатській області.
Наказом РВ ФДМУ по Закарпатській області від 14.03.2019 № 00079 "Про затвердження Плану заходів, пов`язаних з реорганізацією Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області" затверджено План заходів, пов`язаних з реорганізацією РВ ФДМУ по Закарпатській області згідно з додатком, та наказано забезпечити його реалізацію. Зазначений наказ підписано головою комісії з реорганізації РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1
У подальшому, наказом ФДМУ від 16.04.2019 № 376 "Про внесення змін у додаток до наказу Фонду державного майна України від 06.03.2019 № 232 "Про реорганізацію регіональних відділень Фонду державного майна України" було внесено зміни у додаток до наказу ФДМУ від 06.03.2019 № 232 та викладено пункт 2 у такій редакції: " 1. Комісія з реорганізації Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області, призначити Головою комісії з реорганізації - Панову Наталію Володимирівну, заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області.".
Також суд апеляційної інстанції встановив, що начальник РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1 17.04.2019 звернувся до керівника вищого рівня з письмовим повідомленням про незаконність наказу в порядку статті 9 Закону України від 10.12.2015 № 889-VIII "Про державну службу".
Листом ФДМУ від 03.05.2019 № 10-50-8421, який адресований позивачу, як начальнику Регіонального відділення ФДМ України по Закарпатській області, ФДМУ зазначив, що спірний наказ є законним, виданим відповідною особою в належному порядку та в межах її повноважень і за змістом не суперечить чинному законодавству та не пов`язаний з порушенням конституційних прав та свобод людини і громадянина, тому наказ підлягає обов`язковому виконанню.
Крім того, з матеріалів справи видно, що 10.05.2019 позивача попереджено про наступне вивільнення.
Окрім цього, судом встановлено, що відповідно до Закону України від 09.12.2011 № 4107-VI "Про Фонд державного майна України" (далі - Закон № 4107-VI), наказу від 06.03.2019 № 232 "Про реорганізацію регіональних відділень Фонду державного майна України" відповідачем було прийнято наказ від 15.05.2019 № 459 "Про визначення дня початку роботи Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях", яким визначено днем початку роботи РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях 15.05.2019. Начальнику РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях наказано забезпечити здійснення повноважень та виконання функцій, покладених на зазначене РВ ФДМУ.
Не погоджуючись з вищевказаними діями відповідача та його наказами, вважаючи їх протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся до суду з указаним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що в адміністративному позові позивач не надає жодних пояснень, в чому полягає порушення його прав та яким чином ці права будуть відновлені у разі задоволення адміністративного позову.
10. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги виходив із того, що матеріали справи не містять розпорядчого документа Кабінету Міністрів України, як це передбачено частиною першою статті 21 Закону № 3166-VI, що свідчить про протиправність дій відповідача щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ по Закарпатській області без відповідного рішення уповноваженого органу та наказу від 06.03.2019 № 232 як такого, що прийнятий не у межах повноважень відповідача.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Касаційну скаргу ФДМУ обґрунтував тим, що безпосередньо Закон № 4107-VI визначає його повноваження щодо права на створення (реорганізацію, ліквідацію та діяльність) регіональних відділень та представництв, а до повноважень Уряду не входить питання прийняття рішень про створення (реорганізацію та ліквідацію) територіальних органів центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом.
12. У відзиві на касаційну скаргу позивач, зокрема зазначив, що частиною четвертою статті 24 Закону № 3166-VI визначено, що положення цього Закону поширюються на Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, інші утворені Кабінетом Міністрів України центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, крім випадків, коли Конституцією та законами України визначені інші особливості організації та порядку їх діяльності.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX), колегія суддів виходить із такого.
14. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
16. Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й до дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
17. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
18. За правилами пункту 5 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.
19. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
20. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
21. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
22. Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;