УХВАЛА
29 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 640/7773/19
Провадження № 11-272апп20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М.І.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
перевірила наявність підстав для прийняття до розгляду справи за позовом начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області ОСОБА_1 (далі - РВ ФДМУ по Закарпатській області, ФДМУ, відповідно) до ФДМУ, треті особи: РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області, РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, і
ВСТАНОВИЛА:
1. У травні 2019 року начальник РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнених та змінених позовних вимог просив:
- визнати протиправними (незаконними) дії ФДМУ щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області та створення нового РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях на підставі наказу ФДМУ від 06 березня 2019 року № 232 "Про проведення реорганізації регіональних відділень Фонду державного майна України"(далі - Наказ № 232);
- визнати протиправним (незаконним) та скасувати Наказ № 232;
- визнати протиправними дії щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області та створення нового РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, на підставі наказу ФДМУ від 15 травня 2019 року № 459 "Про визначення дня початку роботи Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях" (далі - Наказ № 459);
- визнати протиправним та скасувати Наказ № 459.
2. Вимоги позову мотивував тим, що за результатами стажування ФДМУ наказом від 19 серпня 2014 року № 106-р "Про призначення ОСОБА_1 " призначив позивача на посаду начальника РВ ФДМУ по Закарпатській області з 19 серпня 2014 року.
ФДМУ Наказом № 232 утворив РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях як юридичну особу публічного права, що знаходиться у м. Львові, реорганізувавши шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області.
Цим наказом установлено, що РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях є правонаступником майна, прав та обов`язків РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області. РВ ФДМУ, які реорганізовуються шляхом злиття згідно з пунктом 1 Наказу № 232, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до видання наказу ФДМУ про можливість забезпечення РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях здійснення повноважень та виконання функцій.
Згідно із додатком до Наказу № 232 затверджено перелік утворених комісій з реорганізації РВ ФДМУ по відповідним областям. До зазначеного переліку включено, зокрема комісію з реорганізації РВ ФДМУ по Закарпатській області, головою комісії, якої призначено - начальника РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1.
РВ ФДМУ по Закарпатській області наказом від 14 березня 2019 року № 00079 "Про затвердження Плану заходів, пов`язаних з реорганізацією Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області" затвердило План заходів, пов`язаних з реорганізацією РВ ФДМУ по Закарпатській області згідно з додатком та наказало забезпечити його реалізацію. Наказ підписав голова комісії з реорганізації РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1.
Надалі ФДМУ наказом від 16 квітня 2019 року № 376 "Про внесення змін у додаток до наказу Фонду державного майна України від 06 березня 2019 року № 232 "Про реорганізацію регіональних відділень Фонду державного майна України" вніс зміни у додаток до Наказу № 232 та виклав пункт 2 у такій редакції: "1. Комісія з реорганізації Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області, призначити Головою комісії з реорганізації - Панову Наталію Володимирівну, заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області.".
3. 17 квітня 2019 року начальник РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1 звернувся до керівника вищого рівня з письмовим повідомленням про незаконність наказу в порядку статті 9 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу".
ФДМУ листом від 03 травня 2019 року № 10-50-8421 надав позивачу відповідь про те, що спірний наказ законний, виданий відповідною особою в належному порядку та в межах її повноважень і за змістом не суперечить чинному законодавству та не пов`язаний з порушенням конституційних прав та свобод людини і громадянина, тому наказ підлягає обов`язковому виконанню.
4. Як убачається з матеріалів справи, 10 травня 2019 року ОСОБА_1 попередили про наступне вивільнення.
Окрім того, відповідно до Закону України від 09 грудня 2011 року № 4107-VI "Про Фонд державного майна України" (далі - Закон № 4107-VI), Наказу № 232 відповідач видав Наказ № 459. Відповідно до цього наказу днем початку роботи РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях визначено 15 травня 2019 року. Начальнику РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях наказано забезпечити здійснення повноважень та виконання функцій, покладених на зазначене РВ ФДМУ.
5. ОСОБА_1 не погодився з вищенаведеними діями відповідача та його Наказами, вважаючи їх протиправними та такими, що підлягають скасуванню, звернувся до суду з цим позовом.
6. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 29 липня 2019 року у задоволенні позову відмовив. Суд виходив із того, що в адміністративному позові позивач не надав жодних пояснень, в чому полягає порушення його прав та яким чином ці права будуть відновлені у разі задоволення адміністративного позову.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 17 жовтня 2019 року скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове судове рішення про задоволення позову.
Цей суд визнав протиправними дії ФДМУ щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області та створення нового РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях на підставі Наказу № 232. Визнав протиправним та скасував Наказ № 232. Стягнув з ФДМУ на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 4 418 грн 30 коп.
Суд апеляційної інстанції виходив із того, що матеріали справи не містять розпорядчого документа Кабінету Міністрів України, передбаченого частиною першою статті 21 Закону № 3166-VI, що свідчить про протиправність дій відповідача щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ по Закарпатській області без відповідного рішення уповноваженого органу та Наказу № 232 як такого, що прийнятий не у межах повноважень відповідача.
Додатковою постановою від 24 жовтня 2019 року Шостий апеляційний адміністративний суд частково задовольнив заяву начальника РВ ФДМУ ОСОБА_1. про ухвалення додаткового судового рішення у цій справі.
Цим рішенням суд:
- стягнув з ФДМУ на користь позивача судові витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 8000 грн.
- визнав протиправними дії ФДМУ щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області та створення нового РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, на підставі Наказу № 459;
- визнав протиправним та скасував Наказ № 459;
- стягнув з ФДМУ на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 1536 грн 80 коп.
7. 05 листопада 2019 року ФДМУ звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій із посиланням на неоднакове застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення ним норм процесуального права просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2019 року і додаткову постанову цього ж суду від 24 жовтня 2019 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2019 року.
Прохання мотивує тим, що Закон № 4107-VI безпосередньо визначає повноваження Фонду щодо права на створення (реорганізацію, ліквідацію та діяльність) регіональних відділень та представництв, а до повноважень Уряду не входить питання прийняття рішень про створення (реорганізацію та ліквідацію) територіальних органів центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом.
8. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалами від 13 листопада 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та зупинив дію оскаржуваних відповідачем постанов суду апеляційної інстанції до закінчення перегляду цієї справи в касаційному порядку, відповідно.
9. 02 грудня 2019 року від позивача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, в якому просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані ФДМУ постанову та додаткову постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
Зокрема зазначив, що частиною четвертою статті 24 Закону № 3166-VI визначено, що положення цього Закону поширюються на Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, інші утворені Кабінетом Міністрів України центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, крім випадків, коли Конституцією та законами України визначені інші особливості організації та порядку їх діяльності.
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 серпня 2020 року на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Таке рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду обґрунтовано тим, що спірні правовідносини в цій справі містять виключну правову проблему та є очевидна необхідність формування єдиної правозастосовної практики щодо однакового підходу до тлумачення права на звернення до суду та права на судовий захист суб`єкта владних повноважень у разі оскарження ним акта індивідуальної дії що його стосується.
11. Рішення про передачу справи суд мотивував так.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Так, однією із категорій справ, в яких позивачем виступає суб`єкт владних повноважень, є справи за позовом суб`єкта владних повноважень до іншого суб`єкта владних повноважень. Пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України визначено два спеціальних види таких спорів: