ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 300/775/19
касаційне провадження № К/9901/423/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,
розглянувши у письмовому проваджені касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 02.07.2019 (головуючий суддя - Гундяк В.Д.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019 (головуючий суддя - Шавель Р.М., судді: Улицький В.З., Глушко І.В) у справі №300/775/19 за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Івано-Франківськгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною та нечинною постанови від 26.03.2019 № 430,
В С Т А Н О В И В:
08.04.2019 Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Івано-Франківськгаз" (яке є правонаступником Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації /ПАТ/ "Івано-Франківськгаз", далі АТ"Оператор газорозподільної системи "Івано-Франківськгаз" або позивач) звернулося до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (надалі - відповідач або НКРЕКП), в якому просило визнати протиправною та нечинною постанову №430 від 26.03.2019 "Про накладення штрафу на ПАТ "Івано-Франківськгаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання" (далі - Постанова НКРЕКП №430 від 26.03.2019).
Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржену постанову прийнято відповідачем з порушенням норм законодавства України.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 02.07.2019, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019, позов задоволено частково.
Визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП № 430 від 26.03.2019 "Про накладення штрафу на ПАТ "Івано-Франківськгаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання".
В задоволені позову в інший частині відмовлено.
Задовольняючи позов частково, суди попередніх інстанцій виходили з того, що з урахуванням приписів частини 5 статті 14 Закону України 22.09.2016 №1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон № 1540-VIII), оскаржене рішення стосується не тільки накладення штрафних санкцій, а й усунення виявленого порушення ПАТ "Івано-Франківськгаз" вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, тому відповідач зобов`язаний був видати окреме розпорядження.
За позицією судів попередніх інстанцій, НКРЕКП, прийнявши оскаржену постанову без попереднього винесення розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, позбавила позивача можливості усунути порушення, виявлені під час здійснення заходу нагляду (контролю), а, отже, уникнути застосування в подальшому до підприємства штрафних санкцій.
Суди попередніх інстанцій вважають безпідставними твердження відповідача про те, що норма Кодексу газорозподільних систем щодо приведення до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунку об`єму природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці, оскільки з системного аналізу пункту 3 глави 1 розділу IX вказаного Кодексу вбачається, що фактичний об`єм надходження природного газу до/з ГРМ (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, шляхом: 1) приведення газу до стандартних умов; 2) переведення об`єму газу, приведеного до стандартних умов в одиниці енергії.
Водночас суди зазначили, що ступінь соціальної напруги не може впливати на розмір штрафних санкцій, застосованих суб`єктом владних повноважень до суб`єкта господарювання і не може слугувати підставою для накладення на ПАТ "Івано-Франківськгаз" штрафу в максимальному розмірі.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просив скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 02.07.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019, прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволені позову.
В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач покликався на неповне з`ясування обставин справи судами попередніх інстанцій, порушення норм матеріального та процесуального права, які призвели до прийняття неправильного рішення.
Також зазначив, що НКРЕКП під час прийняття постанови від 26.03.2019 № 430 "Про накладення штрафу на АТ "Івано-Франківськгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання" дотримано вимоги частини сьомої і п`ятнадцятої статті 19 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон № 222-VIII) та абзаців сьомого і п`ятнадцятого статті 3 та частини одинадцятої статті 7 Закону України м. Київ від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).
Ухвалою Верховного Суду від 17.02.2020 відкрито касаційне провадження у справі та витребувано справу з суду першої інстанції.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив відмовити в її задоволені та залишити без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій.
В порядку, визначеному статтею 31, пунктом 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), за результатом повторного автоматизованого розподілу справи, проведеного у зв`язку із звільненням головуючого судді Саприкіної І.В. у відставку, визначений наступний склад суду: головуючий суддя: Чиркін С.М., судді: Бевзенко В.М., Єзеров А.А.
Позивач неодноразово звертався із клопотаннями про прискорення розгляду касаційної скарги, оскільки відсутність остаточного рішення у справі негативно впливають на правову визначеність в взаємовідносинах із Регулятором.
Ухвалою Верховного Суду від 11.08.2020 призначено справу до розгляду в судовому засіданні.
У судовому засіданні 16.09.2020 представники сторін підтримали свої доводи та заперечення щодо касаційної скарги та просили суд здійснювати подальший розгляд справи в порядку письмового провадження.
За приписами частин 1 та 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України, з`ясував повноту встановлення судами фактичних обставин справи, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що за змістом витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб та громадських формувань, є юридичною особою та здійснює, у тому числі (…), розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи.
В період з 12.03.2019 по 18.03.2019 на підставі постанови № 314 від 05.03.2019 та посвідчення № 115 від 07.03.2019 відповідачем проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання ПАТ "Івано-Франківськгаз" виконання законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, за результатами якої складено акт № 83 від 18.03.2019.
В акті перевірки № 83 від 18.03.2019 відповідачем зазначено про порушення позивачем вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу в частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача, що здійснюється на межі балансової належності між Оператором ГРМ та побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу.
На підставі висновків вказаної перевірки, відповідач 26.03.2019 прийняв постанову №430 про застосування санкцій до ПАТ "Івано-Франківськгаз" - штраф у сумі 850 000 грн та зобов`язав позивача до 12.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачу у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року.
В якості нормативного обґрунтування підстав прийняття постанови № 430, відповідач послався на статті 6, 17, 19, 22 Закону України №1540-VIII.
Суд апеляційної інстанції уточнив, що оскарженою постановою НКРЕКП № 430 від 26.03.2019 на ПАТ "Івано-Франківськгаз" за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності накладено штраф у розмірі 850 000 грн та у межах здійснення заходів державного регулювання зобов`язано позивача до 12.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачу за ЕІС-кодом 56XM16А50572887Y за період, що перевірявся, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року.
Вважаючи зазначену постанову протиправною, позивач звернувся до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у частині 2 статті 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Аналіз частини 2 статті 19 Конституції України у взаємозв`язку з частиною 2 статті 2 КАС України дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.
Верховний Суд зауважує, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.
Перевіряючи відповідність оспорюваної постанови критеріям, визначеним у частині 2 статті 2 КАС України, суд враховує таке.
Відповідно до пункту 3 глави 2 розділу І Кодексу газорозподільних систем (далі - Кодексу ГРС) основними функціями Оператора ГРМ, зокрема, є:
- забезпечення розподілу (переміщення) природного газу від місць його надходження в ГРМ з газотранспортної системи (ГТС) та інших джерел до споживачів природного газу з урахуванням його якісних і фізико-хімічних характеристик та потреб цих споживачів;
- забезпечення комерційного обліку природного газу, у тому числі приладового, в ГРМ;
- формування добових, декадних, місячних, квартальних та річних показників фактичного об`єму та обсягу передачі (розподілу, споживання) природного газу по об`єктах суб`єктів ринку природного газу, які знаходяться на ліцензованій території Оператора ГРМ та/або які замовили розподіл природного газу ГРМ у відповідному періоді.
Отже, на позивача, як оператора ГРМ, покладені функції, у тому числі, здійснення комерційного обліку природного газу в газорозподільній системі.
Закон № 1540-VIII визначає правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.
Відповідно до частини першої - третьої статті 1 Закону № 1540-VIII Нацкомісія є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор (Нацкомісія) є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.
Згідно зі статтею 3 Закону № 1540-VIII Нацкомісія здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:
1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;
2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;
3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;
4) державного контролю та застосування заходів впливу;
5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Комісії (Регулятора) є у тому числі (…) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
Відповідно до статті 19 Закону № 1540-VIII Регулятор (НКРЕКП) здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.