ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 0840/3888/18
адміністративне провадження № К/9901/22442/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09 січня 2019 року (суддя Бойченко Ю.П.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року (судді: Панченко О.М., Чередниченко В.Є., Іванов С.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю Запорізької обласної державної адміністрації, треті особи Комунальне підприємство "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради, Запорізька обласна рада, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії та відшкодування моральної шкоди,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до суду з позовом (з урахуванням уточненої позовної заяви, яка надійшла до суду 12 жовтня 2018 року за вх. №32456) до Департаменту інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю Запорізької обласної державної адміністрації (далі - відповідач), треті особи Комунальне підприємство "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради (далі - третя особа 1), Запорізька обласна рада (далі - третя особа 2), про визнання бездіяльності протиправною, в якому просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача, як розпорядника бюджетних коштів згідно Програми сприяння розвитку інформаційної галузі на 2016-2020 роки, затвердженої рішенням Запорізької обласної ради від 31 березня 2016 року та змін до Програми щодо не виділення Комунальному підприємству "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради коштів на друк видання за 2017 рік в сумі 511 000,20 грн та за 2018 рік в сумі 400 000,00 грн;
- зобов`язати відповідача невідкладно перерахувати на казначейський рахунок Комунального підприємства "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради 911 000,20 грн;
- визнати, що внаслідок бездіяльності відповідача позивачу заподіяна моральна шкода на суму 10 000,00 грн;
- здійснити списання коштів з рахунків відповідача на користь позивача в сумі 10 000,00 грн.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначає, що відповідачем протиправно не виділено кошти на друк Комунального підприємства "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради (далі - газета "Запорізька правда", газета) за 2017 рік в сумі 511 000,20 грн та за 2018 рік в сумі 400 000,00 грн, що спричинило борг видання перед ТОВ "ВК "Кераміст" у розмірі у розмірі 469 281,30 грн, за рішенням Господарського суду Запорізької області від 06 березня 2018 року по справі № 908/223/18. Посилаючись на норми Конституції України, Бюджетного кодексу України, Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, зазначає, що бездіяльність відповідача щодо не виділення коштів є протиправною, порушує права позивачки як мешканки міста Запоріжжя та автора газети, оскільки дане видання перебуває у комунальній власності, є єдиним україномовним виданням.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 09 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року в позові відмовлено.
Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції про те, що:
- ані позивачкою, ані третьою особою-1 не надано доказів оскарження рішення двадцятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради від 01 березня 2018 року №86, яким зменшено бюджетне фінансування газети "Запорізька правда", отже, воно є чинним;
- пунктом другим Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228, визначено, що план використання бюджетних коштів - це розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі, в розрізі видатків бюджету, структура яких відповідає повній економічній класифікації видатків бюджету та класифікації кредитування бюджету;
- матеріали справи містять План використання бюджетних коштів та Помісячний план використання бюджетних коштів на 2017 рік (а.с. 148-149), поданих газетою "Запорізька правда" до Департаменту інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю Запорізької обласної державної адміністрації, відповідно до яких заплановано використання коштів у розмірі 300 000,00 грн (у квітні та у травні по 150 000,00 грн відповідно);
- доказів того, що КП "Газета "Запорізька правда" надавало відповідачу план використання бюджетних коштів на суму, що перевищує 300 тис. грн, яку виділено та використано виданням, суду не надано;
- відповідно до фінансових звітів суб`єкта малого підприємництва за 2015 - 2017 роки КП "Газета "Запорізька правда" у 2015 році отримало збитки у розмірі 159,9 тис. грн, у 2016 році - прибуток у розмірі 1,7 тис. грн та у 2017 році - збиток у сумі 466,5 тис. грн (а.с. 142 - 147);
- зважаючи на збитковість підприємства, рішенням двадцятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради від 01 березня 2018 року №86 внесено зміни до Програми в частині орієнтовних обсягів фінансування газети "Запорізька правда" у розмірі 300 тис. грн у 2017 році та 0 грн у 2018 році;
- в ході розгляду справи встановлено, що фактично вимоги позивачки спрямовані не на захист її прав, а на захист інтересів третьої особи-1. Бездіяльність відповідача, про яку йдеться у позовних вимогах, не спричиняє порушень індивідуально виражених прав або свобод позивачки;
- суди не знайшли підстав для задоволення заявлених позовних вимог про відшкодування моральної шкоди, оскільки позивачкою не надано до суду жодних доказів, які підтверджують завдання їй такої шкоди, зокрема у вигляді погіршення здоров`я та/або настання інших втрат немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань, інших негативних явищ, не доведено факту протиправності діянь відповідача та причинно-наслідкового зв`язку з предметом позову.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі позивачка вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Скаржниця зазначає, що звернулась до суду з метою захисту своїх особистих прав, гарантованих Конституцією України, які були порушені протиправною поведінкою щодо неї самої, приниження честі, гідності, ділової репутації, що викликало моральні страждання внаслідок бездіяльності відповідача. Глибоко відчувала несправедливість, що була викликана відмовою відповідача як розпорядника бюджетних коштів за Програмою сприяння розвитку інформаційної галузі області на 2016-2020 роки перерахувати КП "Газета "Запорізька правда" бюджетні кошти.
Скаржниця стверджує, що порушення особистих прав позивачки та спрямованості її вимог як на особистий захист, так і на захист усієї громади міста Запоріжжя, оскільки вона є громадським діячем. Позивачка, заявляючи, що вона є автором газети "Запорізька Правда", вказує, зокрема на те, що: відповідачем порушені її особисті немайнові блага, які охороняються цивільним законодавством; внаслідок бездіяльності відповідача принижені її честь та гідність; не отримано належне майно, яке належить газеті і позивачці, чим заподіяно їй моральну шкоду.
Позиція інших учасників справи.
Від Запорізької обласної ради до суду надійшов відзив на касаційну скаргу позивачки, в якому вона заперечує проти касаційної скарги ОСОБА_1, просить залишити оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Також від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу позивачки в якому він заперечує проти задоволення касаційної скарги позивачки та просить суд оскаржувані рішення залишити без змін.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 20 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09 січня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24 вересня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
31 березня 2016 року рішенням №2 третьої позачергової сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради затверджено Програму сприяння розвитку інформаційної галузі області на 2016 - 2020 роки (далі - Програма). Додатком №2 до Програми передбачено орієнтовні обсяги фінансування заходу "сприяння виданню газети "Запорізька правда" у розмірі 400 тис. грн. у 2017 році та 400 тис. грн у 2018 році.
30 червня 2016 року рішенням №20 шостої позачергової сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради затверджено Порядок висвітлення діяльності депутатів Запорізької обласної ради, дія якого поширюється на газету "Запорізька правда" до завершення процесу реформування цього друкованого засобу масової інформації відповідно до Закону України "Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації" і виходу Запорізької обласної ради з числа її засновників. Розділом ІІІ Порядку передбачено, що Запорізька обласна рада у своїх кошторисах передбачає витрати на висвітлення своєї діяльності засобами масової інформації.
Рішенням одинадцятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради від 06 квітня 2017 року №46 внесено зміни до Програми, зокрема на видання газети "Запорізька правда" передбачено виділення фінансування у розмірі 811,2 тис. грн у 2017 році та 400 тис. грн у 2018 році.
Рішенням Господарського суду Запорізької області від 06 березня 2018 року по справі №908/223/18 стягнуто з Комунального підприємства "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Видавничий будинок "Кераміст" заборгованість у розмірі 469 281,30 грн та судовий збір у розмірі 3 519,62 грн. Рішення набрало чинності 06 квітня 2018 року.
Цим рішенням встановлено, що заборгованість КП "Газета "Запорізька правда" виникла на підставі наступного.
24 березня 2014 року між ТОВ "Видавничий будинок "Кераміст" (Замовник) та КП "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради (Друкарня) укладено Договір про закупівлю послуг за державні кошти від 24 березня 2017 року №1703020 (Договір).
Відповідно до п. 1.1 Договору, Друкарня зобов`язалась протягом 2017 року надати послуги з друку поліграфічної продукції, зазначені в п. 1.2 даного Договору, а Замовник зобов`язався прийняти та оплатити такі послуги.
Сторони уклали додаткову угоду № 1 до Договору, згідно якої Замовник визнає і підтверджує роботи, виконані Друкарнею згідно Договору, за період з 01 січня 2017 року загальною сумою 300 000,00 грн, в т.ч. ПДВ 50000,00 грн.
Додатковою угодою № 2 до Договору сторонами внесено зміни в п. 3.1 Договору, якими суму Договору визначено у розмірі 300 000,00 (триста тисяч гривень, 00 коп.) грн. у т.ч. ПДВ 50000,00 грн.
Надані за період з 11 січня 2017 року по 14 червня 2017 року послуги з друку газети "Запорізька правда" оплачені у сумі 300 000,00 грн, тобто, у межах зобов`язань, які випливають із Договору.
Починаючи з 14 червня 2017 року по 27 грудня 2017 року сторонами за взаємним погодженням продовжували надаватися послуги з друку газети "Запорізька правда" поза межами обсягів, узгоджених в Договорі, але на тих самих умовах.
Друк газети "Запорізька правда" в період з 14 червня 2017 року по 27 грудня 2017 року здійснювався ТОВ "Видавничий будинок "Кераміст" на підставі Гарантійних листів Комунального підприємства "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради, в яких Замовником було визначено: тираж (кількість примірників), формат, обсяг друку, колір, тип паперу, дату друку, час надання макету для друку газети, час відвантаження (передачі Замовнику надрукованого тиражу видання). Також, в Гарантійних листах Комунальне підприємство "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради гарантує своєчасну оплату надрукованих на його замовлення тиражів газети, проте оплату не здійснено, внаслідок чого утворилася заборгованість за період з 14 червня 2017 року по 27 грудня 2017 року у сумі 469281,30 грн.
Вказані обставини встановлено судовим рішенням, яке набрало законної сили, сторонами не заперечуються та у відповідності до приписів статті 78 КАС України не підлягають доказуванню.
Вважаючи, що заборгованість газети "Запорізька правда" виникла через протиправну бездіяльність відповідача щодо не виділення грошових коштів за Програмою, затвердженою рішенням від 06 квітня 2017 року №46, що в свою чергу, порушує права позивачки, як мешканки міста Запоріжжя, територіальній громаді якого належить видання, та автора газети, спричиняє їй моральні страждання, ОСОБА_1 звернулась до суду з цим адміністративним позовом.
Релевантні джерела права та акти їх застосування.
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX).
Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Пунктами 16 та 17 частини першої статті 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР встановлено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання; розгляд прогнозів відповідно районних, обласних бюджетів, затвердження таких бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання.
Частиною першою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Предметом судового контролю у цій справі є бездіяльність відповідача, як розпорядника бюджетних коштів згідно Програми сприяння розвитку інформаційної галузі на 2016-2020 роки, затвердженої рішенням Запорізької обласної ради від 31 березня 2016 року та змін до Програми щодо не виділення Комунальному підприємству "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради коштів на друк видання за 2017 рік в сумі 511 000,20 грн та за 2018 рік в сумі 400 000,00 грн.
Позивачка звернулась до суду, оскільки на її думку, не виділення Комунальному підприємству "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради коштів відповідно до Програми сприяння розвитку інформаційної галузі на 2016-2020 роки, затвердженої рішенням Запорізької обласної ради від 31 березня 2016 року та змін до Програми, порушує її особисті права та інтереси.
Комунальне підприємство "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради в своїй діяльності керується Статутом Комунального підприємства "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради, затвердженого рішенням Запорізької обласної ради від 26 грудня 2013 року №17.
Відповідно до пункту 8.3.1. Головний редактор підприємства без доручення діє від імені Підприємства, представляє його інтереси в органах державної влади і органах місцевого самоврядування, судових інстанціях, інших організаціях, у відносинах з юридичними та фізичними особами, укладає договори, видає довіреності, відкриває в установах банків рахунки.