ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 813/3163/18
адміністративне провадження № К/9901/4640/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №813/3163/18
за позовом ОСОБА_1
до Державної служби України з питань праці
про визнання протиправним і скасування наказу,
за касаційною скаргою Державної служби України з питань праці
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Сакалоша В.М.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Сапіги В.П., суддів Довгої О.І., Запотічного І.І.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у липні 2018 року звернулася до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправним і скасувати наказ Державної служби України з питань праці "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 " від 9 липня 2018 року №38-кт;
- судові витрати стягнути з відповідача.
В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначає, що вона обіймає посаду першого заступника начальника Головного управління Держпраці у Львівській області відповідно до наказу №102-кт "Про призначення першого заступника начальника Головного управління Держпраці у Львівській області" від 25 липня 2016 року. 11 червня 2018 року Державною службою України з питань праці винесено наказ №242К, яким відкрито дисциплінарне провадження щодо позивачки. Зокрема, дисциплінарна комісія вбачає незабезпечення належного виконання посадових обов`язків позивачкою в частині здійснення координації та контролю діяльності Управління з питань праці Головного управління Держпраці у Львівській області, порушення позивачкою Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року №509 (надалі також - "Порядок №509"), Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №295 (надалі також - "Порядок №295") у частині застосування до суб`єктів господарювання штрафів за порушення законодавства про працю. На думку дисциплінарної комісії, позивачка не здійснила належного контролю за виконанням наказу Головного управління Держпраці у Львівській області від 23 січня 2018 року №11-ОД "Про забезпечення дотримання Порядку формування єдиної справи розпорядчих документів, що приймаються Управлінням під час здійснення заходу державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 3 липня 2017 року №961" (надалі - "Порядок №961"). Позивачка надала дисциплінарній комісії пояснення на спростування вказаних порушень, однак їй було оголошено догану відповідно до оскаржуваного наказу №38-кт від 9 липня 2018 року. Позивачка вважає цей наказ необґрунтованим і протиправним, оскільки у її діяннях відсутні ознаки дисциплінарного проступку, у висновку дисциплінарної комісії не встановлено усіх необхідних складових дисциплінарного проступку та цей висновок не містить жодних відомостей про врахування характеру проступку, обставин, за яких він був вчинений та обставин, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання державної службової діяльності позивачки, наявність заохочень, стягнень і ставлення її до служби.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2019 року, позов задоволено.
Визнано протиправним і скасовано наказ Державної служби України з питань праці "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 " №38-кт від 9 липня 2018 року.
Стягнуто з відповідача на користь позивачки за рахунок бюджетних асигнувань судовий збір в сумі: 704,80 грн і витрати на правову допомогу в сумі: 28305 грн.
Судові рішення мотивовані тим, що суди встановили відсутність факту вчинення позивачкою дисциплінарного проступку.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення суду першої інстанції і постанову суду апеляційної інстанції й ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Доводи касаційної скарги ґрунтуються на тому, що суди порушили норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Зокрема, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно встановили обставини справи і дійшли помилкових висновків про те, що в діях позивачки відсутні порушення законодавства про працю та її службових обов`язків, та, відповідно, відсутній факт вчинення позивачкою дисциплінарного проступку.
Одночасно, скаржник вказує, що суди порушили норми процесуального права, що також призвело до неправильного вирішення справи по суті. Зокрема, на думку скаржника, суди розглянули вимоги позивачки про розподіл судових витрат без надання підтвердження надсилання доказів відповідачу. Позивач не довів, що розмір витрат на професійну правничу допомогу пов`язаний саме з розглядом цієї справи. При стягненні цих витрат судами першої й апеляційної інстанцій не врахована складність справи. Тому суди мали дійти висновку про відмову у задоволенні клопотання про відшкодування витрат на правничу допомогу.
Позивачка у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що позивачка проходить державну службу на посаді першого заступника начальника Головного управління Держпраці у Львівській області та призначена на посаду на підставі наказу від 25 липня 2016 року № 102-кт "Про призначення першого заступника начальника Головного управління Держпраці у Львівській області.
Дисциплінарне провадження щодо позивачки відкрито у зв`язку із надходженням службової записки начальника відділу ОСОБА_2 від 4 червня 2018 року щодо неналежної координації та контролю за діяльністю управління з питань праці Головного управління.
За результатами перевірки встановлено, що ОСОБА_1 не забезпечила належне виконання посадових обов`язків в частині здійснення координації та контролю діяльності Управління з питань праці Головного управління. Зокрема, дисциплінарною комісією встановлені наступні порушення.
На підставі наказу Головного управління від 24 квітня 2018 року №0827-П, направлення на проведення перевірки від 24 квітня 2018 року №0762 головним державним інспектором праці ОСОБА_11 проведено інспекційне відвідування ТОВ "Компанія Будремактив" (акт від 27 квітня 2018 року №ЛВ357/448/АВ). У ході перевірки встановлено порушення частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України (надалі - "КЗпП України") щодо ненадання копій документів за вимогою від 26 квітня 2018 року №ЛВ357/448/НД/ПД. Станом на 22 травня 2018 року (останній день розгляду справи) рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу не приймалось та постанова не виносилась, особи, які створили перешкоди, до адміністративної відповідальності інспектором праці ОСОБА_11 не притягувалися. Крім того, інспектором праці (ОСОБА_11) порушено форми документів, що складаються у ході інспекційного відвідування, а саме:
- в акті про неможливість інспекційного відвідування від 26 квітня 2018 року №ЛВ357/448/НД у графі "ненадання для ознайомлення книг..." не вказано реквізити письмових вимог або пункти вимог, які не виконані;
- у вимозі про надання документів від 26 квітня 2018 року №ЛВ/357/448/НД/НП інспектор праці ОСОБА_11 посилається на акт №ЛВ357/448/НД від 27 квітня 2018 року, проте акт датований 26 квітня 2018 року. Також, інспектором праці змінено уніфіковану графу "надати документи" на "надати копії документів".
Окрім того, встановлено порушення позивачкою положень Порядку №509 та Порядку №29, зокрема, не застосовано штрафні санкції до суб`єктів господарювання за:
- актом інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_3 від 27 березня 2018 року №13-01-189/0146 (порушення строків виплати заробітної плати, статті 115 КЗпП України);
- актом інспекційного відвідування ТОВ "Жарко" від 16 березня 2018 року №13-01-189/0095 (порушення статей 83, 115, 116 КЗпП України). Справа до розгляду першим заступником начальника Головного управління ОСОБА_1 призначалась (рішення від 26 березня 2018 року №64). Відмітка про стан виконання припису інспектором праці ОСОБА_4 не відображена;
- актом інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_5 від 6 квітня 2018 року №ЛВ264/592/АВ (порушення статей 24 (по ЦПХ працювали бармен, помічник кухаря та кухар), 79, 115 КЗпП України). Справа до розгляду першим заступником начальника Головного управління ОСОБА_1 призначалась (рішення від 13 квітня 2018 року, №відсутній). Відмітка про стан виконання припису інспектором праці ОСОБА_6 не відображена;
- актом інспекційного відвідування ТОВ "Клінінг-Про" від 5 березня 2018 року №13-01-189/0053 (порушення статті 115 КЗпП України). Відмітка про стан виконання припису інспектором праці ОСОБА_4 не відображена. Крім того, в матеріалах справи наявна значна кількість цивільно-правових договорів з особами на виконання робіт з прибирання службових приміщень, проте інспектором праці вказані факти не зазначені в описі стану додержання законодавства про працю, не відібрано пояснення щодо фактів застосування робіт за договорами ЦПХ тощо;
- актом інспекційного відвідування ФОП "Компанія Аутпост" від 7 березня 2018 року №13-01-188/0066 (порушення статей 53, 96, 115 КЗпП України). Справа до розгляду першим заступником начальника Головного управління ОСОБА_1 призначалась (рішення від 16 березня 2018 року №31). Відмітка про стан виконання припису інспектором праці ОСОБА_7 не відображена;
- актом інспекційного відвідування ТОВ "Ал-Транс" від 3 квітня 2018 року №ЛВ248/452/АВ (порушення статей 115, 116, 117 КЗпП України);
- актом інспекційного відвідування ТОВ "Перша Галицька Компанія" від 4 травня 2018 року №ЛВ382/448/АВ (порушення статей 24 (13 неоформлених працівників), 95, 115, 116, 117 КЗпП України). Крім того, акт не підписано особами об`єкта відвідування, про що інспектором праці ОСОБА_11 не зазначено та не вказано про направлення акта поштою;
- актом інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_8 від 20 березня 2018 року №13-01-189/0114 (інспекторами праці ОСОБА_4 та ОСОБА_7 порушень не виявлено). Водночас, в матеріалах справи містяться пояснення працівника ОСОБА_9, яка повідомила про стажування на посаді майстра манікюру салону-перукарні Софі (ФОП ОСОБА_8 ), робочий час з 9 до 18 год., що свідчить про застосування праці неоформленого працівника. Крім того, стаття 29 Закон України "Про зайнятість населення" передбачає ряд ознак стажування, а саме: наявність договору про стажування (форма затверджена Кабінетом Міністрів України), індивідуальної програми стажування, робота у вільний від кавчання час, категорія осіб - студенти. Зазначені вище питання не досліджувалися. Як наслідок, за фактом використання праці неоформленого працівника постанова про накладення штрафу не виносилась;
- актом інспекційного відвідування ДП "Сколівське лісове господарство" від 27 квітня 2018 року №ЛВЗ68/460/АВ (інспектором праці ОСОБА_10 порушень в частині використання праці неоформлених працівників не виявлено). Водночас, в матеріалах справи містяться цивільно-правові угоди згідно яких виконують роботи, що мають ознаки трудових відносин. Загалом укладено 38 договорів ЦПХ.
Наказом Головного управління від 15 березня 2018 року №0453 інспектору праці ОСОБА_11 доручалось у термін з 19 березня 2018 року до 21 березня 2018 року провести інспекційне відвідування ДП "Львівський державний авіаційно-ремонтний завод".
Відповідно до службової записки інспектора праці ОСОБА_11 від 19 березня 2018 року вказано про необхідність продовження терміну перевірки до 23 березня 2018 року у зв`язку зі значним обсягом документів та кількістю працівників - 907.
Пункт 6 Порядку №295 інспектором праці ОСОБА_11 не застосовано, а саме: не проведено аналіз наявної інформації про роботодавця для створення загального уявлення про роботодавця, його посадових осіб, виду діяльності, кількості працівників, обсягів виробництва тощо.
Наказом Головного управління (ОСОБА_1) від 21 березня 2018 року №0517-П терміни інспекційного відвідування продовжені у порушення Порядку №295. Зазначене порушення має системний характер.
Так, наказами Головного управління ( ОСОБА_1 ) від 28 березня 2018 року №0565, №0584 перенесено терміни інспекційного відвідування ТОВ "Галсофтпром" і ТОВ "Хвиля" у зв`язку з відсутністю об`єкта відвідування.
У порушення Порядку формування єдиної справи розпорядчих документів, що приймаються під час здійснення кожного окремого заходу державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 3 липня 2017 року №961, в Головному управлінні під час здійснення заходів державного контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість не формується єдина справа, не долучаються необхідні документи.
Внаслідок службового розслідування ОСОБА_1 надіслана вимога про надання пояснень. Позивачка надала пояснення щодо фактів, викладених у службовій записці, та на їх спростування долучила документи, що стосуються порушених питань.
Відповідно до Висновку про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності по дисциплінарному провадженню щодо першого заступника начальника Головного управління Держпраці у Львівській області ОСОБА_1 від 3 липня 2018 року дисциплінарна комісія дійшла висновку, що за неналежне виконання першим заступником начальника Головного управління ОСОБА_1 посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників наявні підстави для застосування до неї, відповідно до пункту 2 частини першої статті 66 Закону України "Про державну службу", дисциплінарного стягнення у виді догани.
За цим Висновком і Поданням голови дисциплінарної комісії ОСОБА_2 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1, першого заступника начальника Головного управління Держпраці у Львівській області Державною службою України з питань праці" видано наказ №38-кт від 9 липня 2018 року, яким позивачці оголошено догану.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (на час виникнення спірних правовідносин)
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначено Законом України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року.
Частина перша статті 1 цього Закону визначає, що державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
Відповідно до положень частини першої статті 8 вказаного Закону державний службовець зобов`язаний, зокрема, дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки.
За частиною першою статті 64 Закону України "Про державну службу" за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Згідно з частиною першою статті 65 вказаного Закону підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Пунктом 5 частини другої цієї статті визначено, що дисциплінарними проступками є: невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.
Частиною третьою статті 66 Закону України "Про державну службу" визначено, що у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.
Відповідно до частини першої статті 69 Закону України "Про державну службу" для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ.
Частинами дев`ятою, десятою цієї статті визначено, що дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку.
Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.
Суб`єкт призначення, відповідно до частини одинадцятої цієї статті протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії, або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
Відповідно до частини першої статті 73 Закону України "Про державну службу" з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.
Частиною другою цієї статті передбачено виключний перелік інформації та документів, які повинні міститись у дисциплінарній справі.
Відповідно до пункту 12 частини другої статті 73 Закону України "Про державну службу" дисциплінарна справа повинна містити висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності. Згідно з частиною третьою статті 73 Закону України "Про державну службу" результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиції Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.
Частинами першою, другою статті 74 цього ж Закону визначено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.
Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.
Крім того, відповідно до частини першої статті 77 Закону України "Про державну службу" суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання подання чи пропозиції дисциплінарної комісії приймає рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення.
Згідно з частиною другою статті 77 вказаного Закону у рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.