ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 вересня 2020 року
м. Київ
справа №821/1227/18
адміністративне провадження №К/9901/14194/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Атестаційної архітектурно-будівельної комісії саморегулівної організації в сфері архітектурної діяльності Всеукраїнської громадської організації "Асоціація експертів будівельної галузі"
про визнання дій протиправними та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шеметенко Л.П., Стас Л.В., Турецької І.О. від 18 квітня 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Атестаційної архітектурно-будівельної комісії саморегулівної організації в сфері архітектурної діяльності Всеукраїнської громадської організації "Асоціація експертів будівельної галузі" (далі - Атестаційна комісія, відповідач), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення від 5 червня 2018 року щодо позбавлення його кваліфікаційного сертифіката експерта з технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна;
- зобов`язати атестаційну архітектурно-будівельну комісію внести відомості до реєстру атестованих осіб про чинність кваліфікаційного сертифікату експерта ОСОБА_1 .
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 посилався на те, що Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області не наділено повноваженнями для здійснення перевірок якості виготовлення експертами технічної документації на об`єкти нерухомого майна під час проведення технічної інвентаризації цих об`єктів. З огляду на зазначене, позивач вважав, що після отримання звернення від Управління ДАБІ у Херсонській області Атестаційна комісія повинна була взяти до відома викладену в ньому інформацію та рекомендувати експерту ОСОБА_1 переробити та виправити помилки в технічному паспорті на приміщення по АДРЕСА_1, а не скасовувати кваліфікаційний сертифікат експерта ОСОБА_1 .
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що прийняте відповідачем рішення за процедурою не відповідає частині другій статті 2 КАС України, оскільки аналіз протоколу № 77-1 засідання секції з технічної документації Атестаційної комісії від 5 червня 2018 року та протоколу № 77 засідання президії Атестаційної архітектурно-будівельної комісії від 6 червня 2018 року, свідчить про те, що головуючим на засіданнях секції, президії та доповідачем по справі ОСОБА_1 була одна і та ж особа - заступник голови Комісії Власенко І.М. Зазначене, на думку суду першої інстанції, свідчить про порушення принципу безсторонності (неупередженості) при прийнятті рішення.
Також суд першої інстанції виходив з того, що наявність в реєстрі технічного паспорту, що не підлягає оцінці в силу неналежної якості, а також надання суду позивачем зведеного акта вартості будинків, господарських будівель та споруд з відмітками про самочинне будівництво, що знаходиться в матеріалах інвентаризаційної справи, дає суду підстави прийти до висновку про відсутність у технічній документації, виготовленій та переданій позивачем замовнику, порушень, зазначених в акті Управління ДАБІ у Херсонській області.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації "Асоціація експертів будівельної галузі" задоволено, рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року скасовано та прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позову.
Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що президія Атестаційної архітектурно-будівельної комісії є колегіальним органом, до складу якого окрім гр. ОСОБА_2 входять й інші її члени, а тому рішення цим органом приймаються шляхом голосування. На цій підставі суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про те, що гр. ОСОБА_2 не приймав одноособово рішення відносно позивача, а головування його на засіданнях секції з технічної інвентаризації Атестаційної архітектурно-будівельної комісії та президії Атестаційної архітектурно-будівельної комісії не створює для нього привілейованого положення при прийнятті рішення та не може бути свідченням його зацікавленості у прийнятті зазначеного рішення.
Крім того, суд апеляційної інстанції, надаючи оцінку поданим сторонами доказам, дійшов до висновку, що надані позивачем докази прямо протирічать наданим ним же поясненням, що викликає у суду об`єктивні сумніви у достовірності вказаних доказів та може свідчити про намагання позивача уникнути наслідків порушення ним вимог Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції надано неправильну правову оцінки наявним у матеріалах справи доказам, а саме - суд апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку про те, що технічний паспорт та інвентаризаційна справа є одними й тими самими документами, але за формою та значенням відповідно до Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна, затвердженої наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 24 травня 2001 року № 127 (далі - Інструкція № 127), ці документи є різними складовими технічної документації.
Крім того, скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції не врахував, що оригінал технічного паспорта виготовляється в одному екземплярі, який передається замовнику, а інвентаризаційна справа залишається у експерта, а тому позивач не мав у розпорядженні оригіналу технічного паспорта.
Скаржник також посилається на пункт 3.2 Інструкції № 127, яким чітко визначено, на яких складових технічного паспорта проставляється штамп "самочинне будівництво". У зв`язку з тим, що зазначеною Інструкцією не передбачено проставлення відповідного штампу на окремих сторінка, вважає, що суд апеляційної інстанції необґрунтованого погодився з висновками перевірки про порушення позивачем вимог пункту 3.2 Інструкції № 127.
Скаржник вказує на неврахування судом апеляційної інстанції порушення принципу безсторонності (неупередженості) при прийнятті відповідачем оскаржуваного рішення, оскільки головуючим на засіданнях секції, президії та доповідачем по справі ОСОБА_1 була одна і та ж особа - заступник голови Атестаційної комісії Власенко І.М.
26 липня 2019 року від Атестаційної комісії до суду надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, в якому зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
22 серпня 2019 року до суду надійшли заперечення на відзив Атестаційної комісії, в яких ОСОБА_1 наголошує на тому, що оскаржуване рішення було прийнято неправомочним складом президії, оскільки був відсутній кворум, необхідний для прийняття рішення; просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та задовольнити касаційну скаргу.
24 липня 2020 року до суду надійшли пояснення по справі від Атестаційної комісії, в яких зазначається, що на час прийняття рішення про позбавлення ОСОБА_1 кваліфікаційного сертифікату ВГО "Асоціація експертів" виконувала повноваження Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України відповідно до наказу Мінрегіону від 20 вересня 2017 року № 249 строком на один рік. У подальшому при ВГО "Асоціація експертів" створено власну Атестаційну комісію, яку скаржник помилково ототожнює з Атестаційною архітектурно-будівельною комісією Мінрегіону. Зазначає, що оскільки це різні комісії, то на Атестаційну комісію, утворену при ВГО "Асоціація експертів", не поширюються норми наказу Мінрегіону від 14 жовтня 2011 року № 236. Разом з тим, вказано, що процедура формування та порядок прийняття рішень Атестаційною комісією, створеною при ВГО "Асоціація експертів", визначається наказом Мінрегіону № 93 від 25 листопада 2011 року, відповідно до якого голова секції зобов`язаний брати участь у засіданнях президії комісії. У зв`язку з чим вважає, що твердження скаржника про недотримання принципу неупередженості під час прийняття рішення щодо нього через те, що головуючим на засіданнях секції, президії та доповідачем по справі була одна і та ж особа - заступник голови Атестаційної комісії, є необґрунтованими.
27 липня 2020 року до суду надійшли додаткові пояснення до касаційної скарги від ОСОБА_1, в яких наголошує на тому, що розгляд справи щодо позбавлення його кваліфікаційного свідоцтва фактично не здійснювався, а прийняття рішення є задоволенням звернення Управління ДАБІ у Херсонській області. Зазначає, що таким рішенням Атестаційна комісія, не надавши можливість виправили допущену помилку, позбавила позивача конституційного права на працю, передбаченого статтею 43 Конституції України. Посилається на рішення ЄСПЛ у справі "Олександр Волков проти України", в якому суд визнав порушення державними органами принципів неупередженості та безсторонності під час прийняття рішення про притягнення до відповідальності судді, оскільки члени ВРЮ, які здійснювали перевірку у справі заявника та направляли подання про його звільнення, згодом взяли участь у голосуванні щодо рішення про його звільнення з посади. Зазначає, що з аналогічних підстав рішення про позбавлення ОСОБА_1 кваліфікаційного свідоцтва є протиправним, прийнятим з порушенням принципів об`єктивності та неупередженості.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 14 травня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 11 липня 2019 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 821/1227/18, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 25 червня 2020 року адміністративну справу № 821/1227/18 призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 14 липня 2020 року.
У подальшому оголошувалась перерва у судовому засіданні до 8 вересня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 13 лютого 2014 року експерт ОСОБА_1 отримав кваліфікаційний сертифікат, виданий Атестаційною архітектурно-будівельною комісією, згідно з яким він є техніком з інвентаризації нерухомого майна та виконує роботи з технічної інвентаризації цих об`єктів.
У період з 28 листопада 2017 року по 11 грудня 2017 року Управлінням ДАБІ у Херсонській області було проведено перевірку щодо дотримання ТОВ "НВП "5 елемент" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, за результатами якої складено акт № 451.
У ході проведення зазначеної перевірки Управлінням ДАБІ у Херсонській області було виявлено, що ФОП ОСОБА_1 під керівництвом експерта ОСОБА_1 (сертифікат НОМЕР_1 ) було виготовлено технічний паспорт інвентаризації нерухомого майна, розташованого за адресою: АДРЕСА_1, станом на 1 березня 2017 року. В зазначеному технічному паспорті відсутні будь-які штампи, та, зокрема, відображено літеру "З" як промислово-лабораторний корпус, хоча зазначена будівля у порівнянні з описом об`єкта, який було набуто ТОВ "НВП " 5 елемент" у власність 16 червня 2016 року, була реконструйована із зміною цільового призначення (був гараж) та із збільшенням площі забудови (влаштовані прибудови). Також не зафіксовано штампом "самочинне будівництво" факт реконструкції літ. "Д" та навісу літ. "Ч" в одну будівлю із збільшеннями площі забудови. Враховуючи викладене, під час виготовлення зазначеного технічного паспорту ОСОБА_1 були допущені порушення Інструкції № 127.
У зв`язку з виявленими порушеннями Управлінням ДАБІ у Херсонській області було направлено до Всеукраїнської громадської організації "Асоціація експертів будівельної галузі" інформацію щодо експерта ОСОБА_1, зазначену в акті.
Після отримання зазначеної інформації Всеукраїнською громадською організацією "Асоціація експертів будівельної галузі" було запропоновано ОСОБА_1 надати письмові пояснення щодо дотримання ним вимог містобудівного законодавства і нормативних документів під час проведення технічної інвентаризації на вищезазначеному об`єкті.
ОСОБА_1 були надані письмові пояснення, згідно яких він заперечував відсутність у виданому технічному паспорті відміток про самочинне будівництво та повідомив, що інформував Управління ДАБІ у Херсонській області про виявлення об`єкту самочинного будівництва.
На засіданні Секції з технічної інвентаризації Атестаційної архітектурно-будівельної комісії, яке відбулось 5 червня 2018 року, було прийнято рішення про позбавлення експерта ОСОБА_1 кваліфікаційного сертифіката АЕ № 003189, виданого 13 лютого 2014 року та зареєстрованого в Реєстрі атестованих осіб 13 лютого 2014 року № 3062.
Згідно протоколу № 77 від 6 червня 2018 року ВГО "Асоціація експертів будівельної галузі" на засіданні президії Атестаційної архітектурно-будівельної комісії було прийнято рішення про затвердження рішення секції з технічної інвентаризації Атестаційної архітектурно-будівельної комісії про позбавлення ОСОБА_1 кваліфікаційного сертифіката АЕ № 003189.
Про вказане рішення позивача повідомлено ВГО "Асоціація експертів будівельної галузі" листом від 8 червня 2018 року № 88 та зобов`язано повернути вищевказаний сертифікат.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Повноваження Атестаційної архітектурно-будівельної комісії саморегулівної організації в сфері архітектурної діяльності ВГО "Асоціація експертів будівельної галузі" у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Відповідно до статті 41 Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294 затверджено Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, в якому визначено, що центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю є Державна архітектурно-будівельна інспекція України та її структурні підрозділи.
Згідно пункту 3 цього Положення основним завданням ДАБІ України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, в тому числі, здійснення в межах повноважень, визначених законом, державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Враховуючи зазначене, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що Управління ДАБІ у Херсонській області наділено повноваженнями у сфері здійснення контролю із зазначених питань.
Наказом Міністерства регіонального розвиту будівництва та житлово-комунального господарства України від 25 червня 2011 року № 93, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 15 липня 2011 року за № 878/19616, затверджено Положення про Атестаційну архітектурно-будівельну комісію (далі - Положення № 93).
Згідно пунктів 1.2 та 1.3 вказаного Положення атестаційна архітектурно-будівельна комісія (далі - Комісія) є органом, спеціально створеним з метою здійснення професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов`язаних із створенням об`єктів архітектури, на виконання Закону України "Про архітектурну діяльність".
Комісія утворюється Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і керується у своїй роботі Конституцією України, законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, іншими нормативно-правовими актами та цим Положенням.
Пунктом 2.1 Положення № 93 визначено, що основним завданням Комісії є здійснення в установленому порядку професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов`язаних із створенням об`єктів архітектури (далі - виконавці), у тому числі ведення реєстру атестованих осіб.
Вказана Комісія приймає рішення про: видачу кваліфікаційного сертифіката; відмову у видачі кваліфікаційного сертифіката; видачу дубліката кваліфікаційного сертифіката у разі його втрати або пошкодження; позбавлення виконавця кваліфікаційного сертифіката за наявності підстав, визначених пунктом 20 Порядку професійної атестації.
В свою чергу, наказом Міністерства регіонального розвиту будівництва та житлово-комунального господарства України від 13 жовтня 2014 року № 282, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 30 жовтня 2014 року за № 1369/26146, затверджено Порядок делегування повноважень саморегулівним організаціям у сфері архітектурної діяльності.
Наказом Міністерства регіонального розвиту будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 червня 2015 року № 138, відповідно до статей 161 та 17 Закону України "Про архітектурну діяльність", Порядку № 554, Порядку № 282, наказу Мінрегіону від 25 листопада 2014 року № 326 "Про обсяг повноважень, що делегуються саморегулівним організаціям у сфері архітектурної діяльності", було делеговано повноваження Мінрегіону щодо проведення професійної атестації експертів саморегулівній організації у сфері архітектурної діяльності - Всеукраїнській громадській організації Асоціація експертів будівельної галузі строком на 1 (один) рік. Також визначено, що рішення про подовження строку виконання ВГО "Асоціація експертів будівельної галузі" делегованого повноваження приймається відповідно до Порядку реалізації делегованого повноваження.
В подальшому, наказом від 20 вересня 2017 року № 249 Міністерством регіонального розвиту будівництва та житлово-комунального господарства України було делеговано строком на 1 (один) рік повноваження Мінрегіону щодо проведення професійної атестації експертів саморегулівній організації у сфері архітектурної діяльності - Всеукраїнській громадській організації "Асоціація експертів будівельної галузі".