ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 липня 2020 року
м. Київ
справа № 120/2136/19-а
адміністративне провадження № К/9901/8621/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державного підприємства "Тростянецький спиртовий завод" на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2020 (головуючий суддя: Драчук Т.О., судді: Ватаманюк Р.В., Полотнянко Ю.П.) у справі № 120/2136/19-а за позовом Департаменту агропромислового розвитку, екології та природних ресурсів Вінницької облдержадміністрації до Державного підприємства "Тростянецький спиртовий завод", за участю Прокуратури Вінницької області, треті особи: Головне управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області, Державна екологічна інспекція у Вінницькій області, Тростянецької селищної ради Тростянецького району Вінницької області, про анулювання дозволу,
В С Т А Н О В И В:
02.07.2019 Департамент агропромислового розвитку, екології та природних ресурсів Вінницької облдержадміністрації (далі - Департамент або позивач) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Державного підприємства "Тростянецький спиртовий завод" (далі - відповідач), в якому просив анулювати дозвіл від 19.10.2017 №524155100-50 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
В обґрунтування позову Департамент зазначив, що за результатом неодноразових колективних звернень мешканців Тростянецької селищної ради, 20.06.2019 відбулося позачергове засідання обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій при Вінницькій обласній державній адміністрації, на якому розглянуто екологічну ситуацію, яка склалася за наслідками діяльності відповідача. Також фахівцями Державної установи "Вінницький обласний центр МОЗ України" було здійснено моніторинг якості атмосферного повітря в зоні впливу полів фільтрації ДП "Тростянецький спиртовий завод" та виявлено перевищення гранично-допустимих концентрацій забруднюючих речовин, передбачених списком "Гранично-допустимі концентрації хімічних і біологічних речовин в атмосферному повітрі населених місць".
26.06.2019 Головне управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області листом №02-6.03-20/3344 повідомило Департамент про недійсність погодження №02/3391 від 10.10.2017 щодо можливості видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ДП "Тростянецький спиртовий завод" та рекомендувало відкликати дозвіл №524155100-50 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
Зазначені обставини стали підставою звернення з цим позовом до суду.
В якості нормативного обґрунтування позивач покликався на пункт 7 статті 4-1 Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 2806-IV), згідно якого дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру з визначених підстав.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 11.11.2019 у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції дійшов висновку, що у Департаменту відсутні повноваження на здійснення заходів контролю за дотриманням встановлених гранично допустимих викидів та уповноваженим органом заходів контролю щодо дотримання ДТ "Тростянецький спиртовий завод" законодавства у сфері охорони атмосферного повітря не здійснювалось, припис про усунення таких порушень не видавався, а відтак відсутні передбачені законом підстави для скасування дозволу.
Також суд першої інстанції наголосив, що відсутність повноважень у позивача на здійснення заходів контролю не може компенсуватись шляхом ухвалення рішення суду, в якому за основу наявності порушення взятий припис Державної екологічної інспекції у Вінницькій області, яка не є контролюючим органом в розумінні положень статті 4-1 Закону № 2806-IV.
Водночас суд першої інстанції зазначив, що законодавство, яке регламентує спірні правовідносини, не визначає такого поняття та не передбачає повноважень Держпродспоживслужби на "відкликання" раніше наданого погодження на отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин.
Отже, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для анулювання дозволу, оскільки не було встановлено наявності жодної із обумовлених Законом №2806-IV обставин, що передбачають можливість анулювання такого дозволу в судовому порядку.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2020 апеляційну скаргу позивача задоволено, рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11.11.2019 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що відповідачем не виконано в повному обсязі рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 05.03.2019 у справі №120/4580/18-а (набрало законної сили), яким було зобов`язано відповідача виконати вимоги припису від 18.10.2018, виданого Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області, а саме в частині: оформлення паспорту місця видалення відходів під бардополями.
З урахуванням результатів моніторингу якості атмосферного повітря в зоні впливу полів фільтрації відповідача, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що саме барда, яка скидається на поля фільтрації, є джерелом забруднення атмосферного повітря, оскільки саме вона надходить на бардополя в гарячому стані, що своєю чергою сприяє її бродінню та виділенню сірководню в атмосферне повітря. Отже, відсутність паспорту на видалення відходів має прямий наслідковий зв`язок з охороною навколишнього середовища та перевищенням гранично-допустимих концентрацій забруднюючих речовин при викиді їх в атмосферне повітря.
Наявність права на подання позову щодо анулювання дозволу органом, який не проводив перевірку, суд апеляційної інстанції обґрунтував посиланням на практику Верховного Суду в справі №826/1572/18 від 25.04.2019.
Не погоджуючись із зазначеним судовими рішенням, відповідач подав касаційну скаргу на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2020 у справі №120/2136/19-а, у якій скаржник просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2020 та залишити в силі рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11.11.2019.
Скаржник вважав безпідставним посилання апеляційного суду на рішення Верховного Суду у справі № 826/1572/18, оскільки в справі, на яку послався суд апеляційної інстанції, суди попередніх інстанцій встановили, що відповідач порушив вимоги екологічного законодавства, виявом яких є перевищення затверджених граничнодопустимих викидів, установлених дозволом, що є наднормативними викидами. Проте, за позицією скаржника в цій справі відсутні будь-які докази вини відповідача у перевищення концентрацій забруднюючих речовин в повітрі, акт про недотримання умов дозволу на викиди не складався, суб`єктом контролю не виносився припис або інший розпорядчий документ про необхідність усунення відповідачем виявлених порушень умов дозволу від 19.10.2017 № 524155100-50 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
Також відповідач не погоджується із висновком апеляційного суду про те, що відсутність оформленого паспорту місця видалення відходів має наслідком перевищення гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин та є порушенням умов дозволу на викиди в атмосферне повітря, оскільки, за твердженням скаржника, зазначений висновок не відповідає Порядку ведення реєстру місць видалення відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.1998 № 1216 та встановленим у справі фактичним обставинам. Скаржник стверджує, що наявність оформленого паспорту бардполя не є передумовою ані отримання дозволу на викиди в атмосферне повітря, ані його дійсності, причинно-наслідковий зв`язок між поводженням з відходами на бардполях та наявністю у повітрі перевищень гранично-допустимих концентрацій забруднюючих речовин судами не досліджувався та потребує спеціальних знань, якими ані суд, ані учасники справи не володіють.
Також відповідач стверджує, що Департамент агропромислового розвитку, екології та природних ресурсів Вінницької обласної державної адміністрації не наділений правом звертатися з позовом до суду на підставі положень абзацу 7 частини 7 статті 4-1 Закону № 2806-IV.
Із посиланням на норми абзацу 7 частини 7 статті 4-1 Закону № 2806-IV скаржник стверджує, що відповідач не дотримався порядку анулювання дозволу, оскільки такому зверненню мав передувати відповідний припис та його невиконання саме в сфері спірних правовідносин.
Ухвалою Верховного Суду від 08.04.2020 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
Позивач надав відзив, в якому зазначив, що з доводами касаційної скарги не погоджується, оскільки відповідач намагається здійснити підміну понять, надаючи роз`яснення стосовно повноважень, якими наділений державний орган, стверджуючи, що позивач не мав права ані на складання припису, ані на звернення до суду, оскільки це не передбачено Положенням про Департамент.
Із посиланням на норми Закону № 2806-IV та Положення про Департамент (затверджене розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 15.05.2017 N 336 (зі змінами) (далі по тексту - Положення) зазначив, що саме Департамент в цьому випадку є дозвільним органом та наділений правом звернення до суду.
В якості обґрунтування підстав анулювання дозволу послався на виявлені під час перевірки порушення позивачем вимог природоохоронного законодавства, зафіксовані в Акті перевірки №563/ВН від 04.10-12.10.2018, за результатами якої був складений припис, у тому числі (…) пункт 10 якого вимагав оформлення паспорту місця видалення відходів під бардополями та не був виконаний відповідачем.
Додатково в якості підстав правомірності анулювання дозволу послався на виявлені під час дослідження атмосферного повітря перевищення допустимого вмісту парів сірководню в контрольній точці Т1 в 9.5 раз та в 1.625 раз в контрольній точці Т2.
За позицією позивача виявлені факти недотримання обсягів дозволених викидів відповідачем є підтвердженням внесення недостовірної інформації до документів, якими обґрунтовувалися обсяги викидів і на підставі яких був погоджений та виданий дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. Стверджує, що саме зазначені обставини зумовили відкликання погодження дозволу №524155100-50 від 19.10.2017 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
Прокуратура Вінницької області у відзиві на касаційну скаргу наголосила, що відсутність паспорту на видалення відходів під бардополями унеможливлює будь-яку роботу підприємства, оскільки в процесі його діяльності виробляється барда, яка в подальшому ніяким чином не переробляється, а скидається як відхід на поля фільтрації. За позицією прокуратури саме барда є джерелом забруднення атмосферного повітря, а тому відсутність паспорту на видалення таких відходів свідчить про порушення саме в сфері охорони атмосферного повітря.
Третя особа - Головне управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області також подала відзив на касаційну скаргу, підстави непогодження з якою в цілому тотожні з доводами, як викладені у відзивах позивача та Прокуратури Вінницької області.
Ухвалою Верховного Суду від 29.07.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено таке.
25.09.2017 на адресу Департаменту агропромислового розвитку, екології та природних ресурсів Вінницької обласної державної адміністрації надійшла заява директора Державного підприємства "Тростянецький спиртовий завод" Мариняка І.І. від 22.09.2017 щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря ДП "Тростянецький спиртовий завод" промисловий майданчик №2.
19.10.2017, за погодженням Головного управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області №02/3391 від 10.10.2017, Департаментом видано дозвіл №524155100-50 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ДП "Тростянецький спиртовий завод" проммайданчик - №2 поля фільтрації з необмеженим терміном дії, в додатку якого передбачені дозволені обсяги викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами та умови щодо охорони атмосферного повітря.
З 04.10.2018 по 12.10.2018 Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області було проведено планову перевірку дотримання ДП "Тростянецький спиртовий завод" вимог природоохоронного законодавства та складено Акт перевірки № 563/ВН від 04.10-12.10.2018.
За результатами перевірки 18.10.2018 ДП "Тростянецький спиртовий завод" видано Припис щодо усунення виявлених порушень зокрема:
пункт 4 - забезпечити виконання умов дозволу щодо дотримання температурного режиму на скиди теплообмінних стічних вод;
пункт 10 - оформити та надати паспорт місця видалення відходів під бардополями;
пункт 11 - забезпечити здійснення лабораторного контролю за якісним станом підземних вод з спостережувальних свердловин в районі полів фільтрації (бардополів).
Виконання вищезазначених пунктів припису від 18.10.2018 було предметом розгляду у справі №120/4580/18-а, у якій постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 05.03.2019 зобов`язано ДП "Тростянецький спиртовий завод" виконати пункти 4,10,11 вимог припису від 18.10.2018, виданого Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області.
04.06.2019 Державною екологічною інспекцією проведено позапланову перевірку підприємства на виконання припису від 18.10.2018, за результатами якої встановлено, що підприємством не виконано в повному обсязі припис, зокрема за твердженням позивача, в контексті предмету спору, не оформлено паспорт на місце видалення відходів під бардополями.
21.06.2019 Державною установою "Вінницький обласний лабораторний центр МОЗ України", за дорученням першого заступника голови Вінницької обласної державної адміністрації, в присутності представників Головного управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області, Тростянецької селищної ради, ДП"Тростянецький спиртовий завод" та представниками від громади смт. Тростянець, здійснено моніторинг якості атмосферного повітря в зоні впливу полів фільтрації ДП "Тростянецький спиртовий завод".
За результатами досліджень (протоколи від 21.06.2019 №№523-526; 527- 530; 531-534; 535-538; 539-42; 543-546) виявлено перевищення гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин, передбачених списком "Гранично допустимі концентрації хімічних і біологічних речовин в атмосферному повітрі населених місць", у шести точках.
26.06.2019 Головне управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області листом №02-6.03-20/3344 повідомило Департамент про перевищення ДП "Тростянецький спиртовий завод" гранично-допустимих концентрацій забруднюючих речовин та просило вважати недійсним погодження №02/3391 від 10.10.2017 щодо можливості видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ДП "Тростянецький спиртовий завод" промисловий майданчик №2 - поля фільтрації та відкликати дозвіл на викиди забруднюючих речовин з полів фільтрації вказаного підприємства.
За результатом розгляду листа №02-6.03-20/3344, позивач звернувся із позовом до суду про анулювання дозволу.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь встановлює Закон України від 25.06.1991 № 1264-ХІІ "Про охорону навколишнього природного середовища" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1264-ХІІ).
Згідно із статтею 5 Закону 1264-ХІІ державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.
За приписами пунктів "г", "ї" статті 15 Закону № 1264-ХІІ до повноважень місцевих рад у галузі охорони навколишнього природного середовища, у тому числі (…) відноситься видання (переоформлюють, видають дублікати, анулюють) дозволів на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення у випадках, передбачених законом та здійснення контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Згідно із вимогами статті 19 Закону № 1264-ХІІ виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі охорони навколишнього природного середовища в межах своєї компетенції, у тому числі (…), затверджують за поданням обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а на території Автономної Республіки Крим - органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища для підприємств, установ та організацій ліміти використання природних ресурсів, за винятком ресурсів загальнодержавного значення, ліміти скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, за винятком скидів, що призводять до забруднення природних ресурсів загальнодержавного значення або навколишнього природного середовища за межами відповідно села, селища, міста (пункт "д").
За приписами статті 34 Закону № 1264-ХІІ завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.
Згідно із статтею 35 Закону № 1264-ХІІ державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Частина друга статті 35 Закону № 1264-ХІІ передбачає, що державному контролю у тому числі (…) підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря.
Закон України від 16.10.1992 № 2707-XII "Про охорону атмосферного повітря" (далі - Закон №2707-XII) визначає правові і організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони атмосферного повітря, спрямований на збереження та відновлення природного стану атмосферного повітря, створення сприятливих умов для життєдіяльності, забезпечення екологічної безпеки та запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров`я людей та навколишнє природне середовище.
Відповідно до статті 2 Закону №2707-XII відносини в галузі охорони атмосферного повітря регулюються цим Законом, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища" та іншими нормативно-правовими актами.
За приписами статті 10 Закону №2707-XII підприємства, установи, організації та громадяни - суб`єкти підприємницької діяльності, що здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря та діяльність яких пов`язана з впливом фізичних та біологічних факторів на його стан, зобов`язані, у тому числі (…)
здійснювати організаційно-господарські, технічні та інші заходи щодо забезпечення виконання вимог, передбачених стандартами та нормативами екологічної безпеки у галузі охорони атмосферного повітря, дозволами на викиди забруднюючих речовин тощо;
вживати заходів щодо зменшення обсягів викидів забруднюючих речовин і зменшення впливу фізичних факторів;
забезпечувати безперебійну ефективну роботу і підтримання у справному стані споруд, устаткування та апаратури для очищення викидів і зменшення рівнів впливу фізичних та біологічних факторів;
здійснювати контроль за обсягом і складом забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря, і рівнями фізичного впливу та вести їх постійний облік.
Виконання заходів щодо охорони атмосферного повітря не повинно призводити до забруднення ґрунтів, вод та інших природних об`єктів.
На підставі частини 1 статті 11 Закону №2707-XII для забезпечення екологічної безпеки, створення сприятливого середовища життєдіяльності, запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров`я людей та навколишнє природне середовище здійснюється регулювання викидів найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Частиною 5 статті 11 Закону №2707-XII передбачено, що викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.
Згідно з частиною 8 статті 11 Закону №2707-XII строк дії дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до третьої групи необмежений.
За приписами частини 11-12 статті 11 Закону №2707-XII дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря видаються за умови:
неперевищення протягом строку їх дії встановлених нормативів екологічної безпеки;
неперевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел;
дотримання вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин.
У разі зміни параметрів джерел викидів, їх кількості, кількісного та якісного складу забруднюючих речовин, заходів із зниження їх кількості до зазначених дозволів вносяться зміни.