ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 липня 2020 року
м. Київ
справа № 803/1614/16
адміністративне провадження № К/9901/23745/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до військової прокуратури Західного регіону України про скасування наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року, ухвалену у складі колегії суддів: Бруновської Н.В.(головуючий), Довгої О.І., Запотічного І.І.
І. Суть спору та історія справи
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до військової прокуратури Західного регіону України про скасування наказу від 07 липня 2016 року №308к "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності".
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що проведене службове розслідування щодо нього є упередженим, оскільки йому не надали змоги заявити відводи членам комісії зі службового розслідування, не надали змоги надати пояснення та вивчити матеріали службового розслідування, надати свої пояснення та заперечення на висновок службового розслідування. Крім того зазначає, що як підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності стала некоректна поведінка стосовно працівників (лікарів) Луцького військового госпіталю, однак він такої поведінки не допускав, громадський порядок при спілкуванні з лікарями не порушував, а лише висловлював незгоду з якістю надання медичних послуг та встановленим діагнозом.
3. Відповідач позов не визнав, посилаючись на його необґрунтованість.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. У червні 2016 року на адресу Військового прокурора Західного регіону України та Генерального прокурора України надійшла колективна скарга працівників Луцького військового госпіталю (в/ч А4554), в якому повідомлялося, що військовий прокурор військової прокуратури Луцького гарнізону майор юстиції ОСОБА_1 використовуючи своє службове становище та надану владу на протязі тривалого часу намагається встановити для себе вигідне захворювання, яке в нього відсутнє. Зокрема, в скаргах він безпідставно порушує питання щодо неналежного надання йому медичної допомоги та ставить під сумнів кваліфікаційний рівень лікарів. Крім того, перебуваючи на стаціонарному лікуванні неодноразово порушував лікарняний режим, розпорядку дня не дотримувався, лікарські засоби приймав на свій розсуд. Таким чином, на думку скаржників, ОСОБА_1 використовуючи службове становище втручається і впливає на роботу медичної установи, схиляє працівників військового госпіталю встановлювати йому захворювання, яке фактично відсутнє і без будь-яких підстав публічно висловлюється щодо низької кваліфікації медичного персоналу госпіталю, погрожує самостійно провести кадрові зміни по звільненню усіх спеціалістів терапевтичного профілю. Просили провести перевірку щодо перевищення своїх повноважень ОСОБА_1, притягнути його до відповідальності та про наслідки перевірки проінформувати колектив Луцького військового госпіталю.
5. На підставі вищенаведеної скарги, наказом Військової прокуратури Західного регіону України від 14 червня 2016 року №66 призначено службове розслідування (перевірку) щодо можливого порушення прокурором військової прокуратури Луцького гарнізону ОСОБА_1 вимог Кодексу професійної етики та поведінки працівника прокуратури, які дискредитують його як працівника прокуратури та шкодять авторитету органів прокуратури. Проведення службового розслідування доручено комісії у складі голови та трьох членів. Строк службового розслідування встановлений до 14 липня 2016 року.
6. За результатом службового розслідування був складений висновок від 07 липня 2016 року в якому запропоновано за допущені порушення вимог Закону України "Про прокуратуру", Дисциплінарного статуту прокуратури України, Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури та Присяги прокурора притягнути до дисциплінарної відповідальності прокурора військової прокуратури Луцького гарнізону майора юстиції ОСОБА_1 у вигляді догани.
7. Наказом Військової прокуратури Західного регіону України від 07 липня 2016 року №308к за допущені порушення вимог Закону України "Про прокуратуру", Дисциплінарного статуту прокуратури України, Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури та Присяги прокурора, прокурору військової прокуратури Луцького гарнізону Західного регіону України майору юстиції ОСОБА_1 оголошено догану. Вказаний наказ був отриманий позивачем 08 липня 2016 року.
8. Вважаючи вказаний наказ відповідача протиправними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Волинський окружний адміністративний суд постановою від 23 листопада 2016 року позовні вимоги задовольнив.
10. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що в діях позивача під час перебування на лікуванні в Луцькому військовому госпіталі не вбачається ознак дисциплінарного проступку в розумінні Дисциплінарного статуту прокуратури України, а також порушень Закону України "Про прокуратуру", Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, Основ законодавства України про охорону здоров`я, а тому його було неправомірно притягнуто до дисциплінарної відповідальності у виді догани. Крім того, судом встановлено порушення з боку відповідача порядку проведення службового розслідування, що, в свою чергу, призвело до порушення прав позивача.
11. Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 23 листопада 2016 року скасував постанову Волинського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2017 року. У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до військової прокуратури Західного регіону України про скасування наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності відмовив.
12. Таке рішення апеляційного суду ґрунтується на тому, що ОСОБА_1 вчинив дії, які порушують норми і правила поведінки працівника прокуратури, що принижує авторитет органів прокуратури, що підтверджено висновком службового розслідування та показами свідка ОСОБА_2 . Крім того, судом апеляційної інстанції не встановлено порушень з боку відповідача порядку проведення службового розслідування. Також суд апеляційної інстанції вказав, що суд першої інстанції при прийнятті рішення керувався положеннями Інструкції про порядок проведення службових розслідувань та службових перевірок в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 6 березня 2012 року № 20, яка втратила чинність на підставі наказу Генерального прокурора України від 24 вересня 2014 року № 104, яким затверджено Інструкцію про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України.
IV. Касаційне оскарження
13. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
14. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що судом апеляційної інстанції не зазначено конкретно які саме дій позивача в даному випадку порушили норми й правила поведінки працівника прокуратури і яким чином такі дії принижують авторитет органів прокуратури. Також зазначає, що свідком ОСОБА_2 в суді апеляційної інстанції зазначено, що він ображав працівників госпіталю, назвавши їх дурнями, в тому числі і її особисто, проте не вказала чому вона раніше не повідомила про це ні у поясненнях, які зазначені у висновку службового розслідування від 07.07.2016, ні під час допиту в якості свідка в суді першої інстанції, а тільки в суді апеляційної інстанції. Крім того про вказані вислови позивача не зазначено жодним працівником госпіталю під час проведення службового розслідування та жодним свідком під час розгляду справи в суді першої інстанції.
14.1. Крім того, скаржник зазначає, що помилковими є висновки суду апеляційної інстанції, що видання військовим прокурором Західного регіону України наказу № 308к від 07.07.2016 про накладення на нього дисциплінарного стягнення жодним чином не обмежує право особи, стосовно якої проведено службове розслідування, оскаржити його висновок, оскільки видання наказу про накладення дисциплінарного стягнення обмежує право особи, стосовно якої проведено службове розслідування (перевірка), оскаржити висновок службового розслідування на підставі якого такий наказ був виданий саме керівнику, який призначив службове розслідування, прокурору вищого рівня, а тільки залишає можливість оскаржити його Генеральному прокурору України, який є єдиною посадовою особою прокуратури уповноваженою скасовувати накази інших прокурорів-керівників прокуратури про накладення дисциплінарного стягнення на прокурорських працівників і відповідно тільки після скасування такого наказу може бути скасований відповідний висновок службового розслідування та повторно призначено службове розслідування.
14.2. Також скаржник послався на те, що безпідставними є висновки відповідача та суду апеляційної інстанції, що йому була надана можливість надати усні чи письмові пояснення, висловлювати зауваження щодо об`єктивності та повноти проведення службового розслідування (перевірки), ознайомлюватися з усіма наявними матеріалами, однак він своїм правом не скористався, оскільки в нього не було такої можливості, а рапорт від 24.06.2016 про його відмову від дачі пояснень 23.06.2016, оскільки складання такого не передбачено Інструкцією № 104 і відповідно він не є матеріалами службового розслідування й не може бути врахований при складані висновку службового розслідування.
14.3. Крім того, з приводу посилань суду першої інстанції на те, що суд першої інстанції при прийнятті рішення керувався положеннями Інструкції про порядок проведення службових розслідувань та службових перевірок в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 6 березня 2012 року № 20, яка втратила чинність на підставі наказу Генерального прокурора України від 24 вересня 2014 року № 104, скаржник зазначає, що положення вказаних нормативних актів в більшій свої частині співпадають та відповідач так само їх порушив за обставин встановлених та зазначених судом першої інстанції. Тобто судовою колегією суду апеляційної інстанції було достатньо уточнити ці обставини, внісши зміни в постанову Волинського окружного адміністративного суду від 23.11.2016 у вигляді зазначення замість положень пунктів Інструкції про порядок проведення службових розслідувань та службових перевірок в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 06.03.2012 № 20, відповідні положення пунктів Інструкції № 104.
15. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність і просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
V. Нормативне регулювання
16. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
17. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Частиною другою статті 2 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року) визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
19. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, систему прокуратури України, а також порядок звільнення прокурора з посади, припинення, зупинення його повноважень на посаді визначено Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), відповідно до статті 3 якого діяльність прокуратури ґрунтується на засадах, зокрема, неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.
20. Згідно зі статтею 19 вказаного Закону прокурор зобов`язаний виявляти повагу до осіб під час здійснення своїх повноважень; не розголошувати відомості, які становлять таємницю, що охороняється законом; діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
21. Наказом Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року № 123 затверджено Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури, за приписами статті 1 якого його завданнями є:
забезпечення ефективного здійснення працівниками прокуратури своїх професійних обов`язків на підставі додержання принципів верховенства права, законності, суспільної моралі та високої культури;
підвищення авторитету органів прокуратури та сприяння зміцненню довіри громадян до них;
створення умов для розвитку у працівників прокуратури почуття справедливості, відповідальності, відданості справі, додержання загальнолюдських моральних цінностей, запобігання проявам корупції;
формування принципової морально-правової позиції у взаєминах з колегами по службі та керівництвом.
22. Відповідно до статті 4 вказаного Кодексу професійна діяльність працівників прокуратури ґрунтується на принципах, зокрема:
поваги до прав і свобод людини і громадянина;
толерантності;
професійної честі і гідності, формування довіри до прокуратури;
зразковості поведінки та дисциплінованості.
23. Статтею 15 вказаного Кодексу визначено, що при виконанні службових обов`язків працівник прокуратури має дотримуватися загальноприйнятих норм моралі та поведінки, бути взірцем добропорядності, вихованості і культури. Порушення трудової та виконавської дисципліни, непристойна поведінка є неприпустимими для працівника прокуратури і тягнуть за собою у відповідних випадках передбачену законом відповідальність.
24. Згідно зі статтею 18 цього ж Кодексу працівник прокуратури не має права використовувати своє службове становище в особистих інтересах або в інтересах інших осіб.
Працівнику прокуратури слід уникати особистих зв`язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об`єктивність виконання професійних обов`язків, скомпрометувати високе звання працівника прокуратури, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний громадський резонанс.
Поза службою поводити себе коректно і пристойно. При з`ясуванні будь-яких обставин з представниками правоохоронних і контролюючих органів не використовувати свій службовий статус, у тому числі посвідчення працівника прокуратури, з метою ухилення від відповідальності.
25. Відповідно до статті 28 вказаного Кодексу у відносинах з громадянами поза службою працівник прокуратури має бути взірцем законослухняності, добропорядності, додержання загальновизнаних норм моралі та поведінки.
26. Згідно зі ст. 30 Кодексу відповідно до Закону України "Про прокуратуру" працівники прокуратури зобов`язані неухильно дотримуватися вимог цього Кодексу. Їх порушення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
27. Відповідно до частини третьої статті 48 Закону України "Про прокуратуру" за порушення закону, неналежне виконання службових обов`язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, який затверджується Верховною Радою України.
28. Статтею 2 Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховною Радою України від 06 листопада 1991 року №1796-XII, передбачено, що працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов`язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержувати вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя.
29. Відповідно до ст. 8 Дисциплінарного статуту прокуратури України дисциплінарні стягнення до прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовується за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.
30. Відповідно до ст. 9 Дисциплінарного статуту прокуратури України дисциплінарними стягненнями є:1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знаку "Почесний працівник прокуратури України"; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину.
31. Згідно зі ст. 11 Дисциплінарного статуту прокуратури України, дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з`ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку.
32. Відповідно до ст. 12 Дисциплінарного статуту прокуратури України дисциплінарне стягнення застосовується протягом одного місяця з дня виявлення проступку, не враховуючи часу службової перевірки, тимчасової непрацездатності працівника та перебування його у відпустці, але не пізніше одного року з дня вчинення проступку. Строк проведення службової перевірки не може перевищувати двох місяців.
33. Порядок проведення службових розслідувань в органах прокуратури регламентовано Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженою наказом Генерального прокурора України від 4 вересня 2014 року № 104 (далі - Інструкція № 104), за приписами пункту 1.2 якої службове розслідування (перевірка) - комплекс заходів, які проводяться у випадках скоєння працівниками прокуратури ганебних вчинків - кримінальних, корупційних правопорушень, керування транспортним засобом у стані алкогольного чи наркотичного сп`яніння або відмови від проходження огляду з метою виявлення стану сп`яніння, порушення Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх як працівників прокуратури та шкодять авторитету органів прокуратури, а також за фактами порушень виконавської та трудової дисципліни, неправомірного втручання у службову діяльність працівників прокуратури, посягань на їхнє життя, здоров`я та майно, загибелі та в інших випадках передбачених Інструкцією.
34. Метою службових розслідувань та службових перевірок є повне, об`єктивне і всебічне з`ясування обставин надзвичайних подій, ганебних вчинків та правопорушень, скоєних за участі працівників органів прокуратури, виявлення причин і умов, що їм сприяли, зміцнення службової дисципліни та попередження негідних вчинків серед особового складу (пункту 1.3 Інструкції №104).
35. Відповідно до пункту 3.4 Інструкції №104 про призначення службового розслідування (перевірки) уповноваженим керівником органів прокуратури видається розпорядження, у якому визначається склад комісії (голова та члени), підстава, мета та строки його проведення, прізвище, ім`я та, по батькові особи, щодо якої проводиться розслідування, та її посада.
36. Відповідно до пункту 3.5 Інструкції №104 службове розслідування проводиться у строк не більше одного місяця з дня його призначення. У разі необхідності за вмотивованим рапортом голови комісії визначений строк може бути продовжено уповноваженим керівником, який призначив службове розслідування (перевірку), але не більш ніж на один місяць.
37. Голова та члени комісії мають право у разі відмови працівника прокуратури, стосовно якого проводиться службове розслідування (перевірка), надавати пояснення, складати відповідний акт (пункту 6.1.2 Інструкції №104).