ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 липня 2020 року
м. Київ
справа № 826/17874/17
адміністративне провадження № К/9901/2451/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 826/17874/17
за адміністративним позовом Виконуючого обов`язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новак Славоміра Ришардовича до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування припису,
за касаційною скаргою Виконуючого обов`язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новак Славоміра Ришардовича на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва (суддя Вєкуа Н. Г.) від 02 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду (склад колегії суддів: Кузьменко В. В., Василенко Я. М., Шурко О. І.) від 13 грудня 2018 року,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2017 року в. о. Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новак С. Р. звернувся до суду з адміністративним позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа ОСОБА_2, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати припис Національного агентства з питань запобігання корупції від 24 листопада 2017 року № 1307 про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону.
2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що спірний припис є актом індивідуальної дії, який винесений з порушенням Закону України "Про запобігання корупції" та Конституції України, оскільки посада директора Навчального центру по підготовці, перепідготовці та підвищенню кваліфікації не є посадою, пов`язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування в розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону "Про запобігання корупції", а є посадою, на яку призначаються особи, що прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Відтак, відповідно до вимог ст. 58 Закону України "Про запобігання корупції" рішення про призначення (обрання) або про відмову у призначенні (обранні) на посаду, яка прирівняна до посади, пов`язаної із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, приймається після проведення спеціальної перевірки, держави або місцевого самоврядування до спірних правовідносин в частині проведення спеціальної перевірки, не застосовується.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року, відмовлено у задоволенні адміністративного позову.
4. Не погоджуючись з рішенням суду першої та апеляційної інстанцій, 18 січня 2019 року в. о. Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новак С. Р. звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
5. Ухвалою Верховного Суду (склад колегії суддів: Бевзенко В. М. - суддя-доповідач, Данилевич Н. А., Шарапа В. М.) від 25 січня 2019 року відкрито касаційне провадження та установлено строк для подання відзиву.
6. 13 лютого 2019 року до Верховного Суду від Національного агентства з питань запобігання корупції надійшов відзив на касаційну скаргу в. о. Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новака С. Р., в якому відповідач просить оскаржувані судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
7. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 762/0/78-20 від 08 травня 2020 року призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В. М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.
8. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 травня 2020 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.
9. Ухвалою Верховного Суду від 15 липня 2020 року справу прийнято до свого провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом від 23 серпня 2017 року № 361-К позивачем як керівником центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства, було призначено ОСОБА_2 на посаду директора Навчального центру по підготовці, перепідготовці та підвищенню кваліфікації кадрів терміном 3 роки з 29 серпня 2017 року по 28 серпня 2020 року включно.
11. 23 серпня 2017 року між Укравтодором та ОСОБА_2 укладено контракт № 11, відповідно до якого керівник зобов`язується безпосередньо і через апарат Навчального центру здійснювати поточне керівництво Навчальним центром, забезпечувати його діяльність, ефективне використання та збереження закріпленого за Навчальним центром державного майна, а орган управління майном (Укравтодор) зобов`язується створювати належні умови для матеріального забезпечення і організації праці третьої особи.
12. Відповідно до п. 6 розділу І Порядку проведення перевірок Національним агентством з питань запобігання корупції, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 11 серпня 2016 року № 2, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 08 вересня 2016 року за № 1230/29360, та направлення на перевірку Національного агентства від 26 жовтня 2017 року № 30-22/44/17 з 30 жовтня по 03 листопада 2017 року включно проведено позапланову перевірку дотримання вимог Закону в Державному агентстві автомобільних доріг України.
13. За результатами перевірки складено Акт від 10 листопада 2017 року, в якому встановлено порушення вимог ч. 1 ст. 56 Закону України "Про запобігання корупції" під час організації проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, що передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та прийняття рішень про призначення осіб на відповідні посади з порушенням абзацу 1 ч. 2 ст. 58 Закону.
14. 24 листопада 2017 року Національне агентство з питань запобігання корупції винесло рішення № 1307 "Про внесення припису про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону".
Пунктом 1 зазначеного рішення було вирішено внести виконуючому обов`язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України (Укравтодору) Новаку Славоміру Ришардовичу припис про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону від 24 листопада 2017 року № 1307.
15. Вважаючи спірний припис протиправними, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходили з того, що оскаржуване рішення є законним та обґрунтованим, ухваленим в межах повноважень та у повній відповідності з положеннями діючого законодавства, що регулює спірні правовідносини.
17. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що враховуючи ст. 40, 41 Закону України "Про державну службу", статуту Навчального центру та наказу Укравтодору від 02 листопада 2017 року № 11 призначення ОСОБА_2 на посаду директора Навчального центру не здійснено в порядку переведення або просування по службі. Відтак, процедура призначення ОСОБА_2 на посаду директора Навчального центру не підпадає під винятки, встановлені абзацом 2 ч. 1 ст. 56 Закону, коли спеціальна перевірка не проводиться, а отже, стосовно нього мала бути проведена спеціальна перевірка відповідно до ст. 56 Закону України "Про запобігання корупції".
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо відмови у задоволенні позовних вимог, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.
19. Зокрема, скаржник зазначив, що рішення про призначення на посаду після проведення спеціальної перевірки приймається лише щодо осіб, вказаних у п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України "Про запобігання корупції", тобто, щодо осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Натомість, аналогічної вимоги щодо осіб, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (відповідно до пп. "а" п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону), Закон України "Про запобігання корупції" не містить. Відтак, скаржник зазначає, що при призначенні третьої особи на посаду керівника державної установи (навчального центру), який за своїм статусом прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави, повторне проходження ОСОБА_2 спеціальної перевірки (та отримання відповідної довідки) не було обов`язковим, а позивач, реалізуючи своє право на призначення, діяв у межах та у спосіб, що визначений Конституцією і законодавством України.
20. Крім цього, скаржник у касаційній скарзі здійснює виклад обставин справи та надає їм відповідну оцінку, цитує норми матеріального та процесуального права, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваними судовими рішеннями про відмову у задоволенні позовних вимог.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Враховуючи положення п. 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України № 460-ІХ, а також те, що касаційна скарга на судові рішення у цій справі була подана до набрання чинності цим Законом і розгляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає цю справу у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року.
22. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.
23. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень регулюються Законом України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII (далі - Закон № 1700-VII).
25. Відповідно до ст. 11 Закону № 1700-VII виключно Національному агентству з питань запобігання корупції належать повноваження щодо: проведення аналізу стану запобігання та протидії корупції в Україні, діяльності державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у сфері запобігання та протидії корупції; здійснення моніторингу, координації та оцінки ефективності виконання Антикорупційної стратегії; здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань, зокрема, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб; здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Національним агентством з питань запобігання корупції за результатами перевірки було виявлено, що спеціальна перевірка щодо ОСОБА_2 Укравтодором не проводилась. Посади керівників державних підприємств, установ, організацій, призначення яких здійснюється державними органами, не віднесені до категорії посад державної служби відповідно до Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VІІІ (далі - Закон № 889-VІІІ), а зважаючи на норми ст. 40, 41 Закону № 889-VІІІ, статуту Навчального центру та наказу Укравтодору № 11 від 02 листопада 2017 року, призначення ОСОБА_2 на посаду директора Навчального центру не було здійснено в порядку переведення або просування по службі.