ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 липня 2020 року
м. Київ
справа № 816/2108/17
адміністративне провадження № К/9901/54330/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Дашутіна І.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №816/2108/17
за позовом ОСОБА_1
до Управління захисту економіки в Полтавській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України, Департаменту захисту економіки Національної поліції України
про визнання протиправними дії, зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Департаменту захисту економіки Національної поліції України
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Алєксєєвої Н.Ю.)
і постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Бартош Н.С., суддів Мінаєвої О.М., Макаренко Я.М.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Управління захисту економіки в Полтавській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України, в якому просила:
- визнати протиправними дії Управління захисту економіки в Полтавській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України щодо збирання і використання інформації щодо декларації ОСОБА_1 від 30 березня 2017 року і внесення письмового повідомлення про суттєві зміни у майновому стані до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;
- зобов`язати Управління захисту економіки в Полтавській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України припинити дії щодо збирання і використання інформації щодо декларації ОСОБА_1 від 30 березня 2017 року і внесення письмового повідомлення про суттєві зміни у майновому стані до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 30 березня 2017 року позивачка подала декларацію про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2016 рік на виконання вимог статті 48 Закону України "Про запобігання корупції". Після державної реєстрації права власності на майно, яке виникло в порядку спадкування за законом, у десятиденний строк позивачка внесла письмове повідомлення про суттєві зміни у майновому стані до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Однак листом Управління захисту економіки в Полтавській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 20 жовтня 2017 року №6197/39/115/03-2017 витребувано за місцем роботи позивачки інформацію, письмові пояснення і копії документів щодо поданої декларації та внесення письмового повідомлення про суттєві зміни у майновому стані до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Отже, на думку позивачки, відповідач за власної ініціативи протиправно розпочав перевірку щодо поданих нею декларації та письмового повідомлення про суттєві зміни у майновому стані.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 22 січня 2018 року залучено у якості другого відповідача у цій справі Департамент захисту економіки Національної поліції України (надалі також - "відповідач 2").
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року, адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано протиправними дії Управління захисту економіки в Полтавській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України з проведення перевірки достовірності відомостей, зазначених ОСОБА_1 у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2016 рік та у повідомленні про суттєві зміни у майновому стані від 24 квітня 2017 року.
Приймаючи оскаржувані рішення, суди попередніх інстанцій виходили з відсутності нормативно-правових актів загальнообов`язкового характеру, які б наділяли Національну поліцію України або її підрозділи повноваженнями і відповідними правами щодо здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань запобігання корупції, проведення відповідних перевірок і витребування документів поза межами конкретних кримінальних чи адміністративних проваджень.
Отже суди першої й апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що обраний Управлінням захисту економіки в Полтавській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України спосіб отримання інформації за вказаними у листі від 20 жовтня 2017 року №6197/39/115/03-2017 правовими підставами свідчить про проведення перевірки ОСОБА_1, що не передбачено чинним законодавством та є спробою органів Національної поліції ініціювати збір інформації в непередбачений законом спосіб і свідчить про фактичне виконання ними повноважень інших відповідних державних органів, уповноважених на здійснення контролюючих функцій у сфері запобігання і протидії корупції.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Департамент захисту економіки Національної поліції України просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року і постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року і ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Зокрема, скаржник зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є необґрунтованими, прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а також без повного і всебічного з`ясування обставин справи. Доводи касаційної скарги гуртуються на тому, що однією з функцій поліції є вжиття заходів з метою виявлення, зокрема, адміністративних правопорушень, крім того зазначали, що Національна поліція має право одержувати у встановленому законодавством порядку від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, а також громадян інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на неї завдань і функцій. Крім того, зазначає, що серед покладених на поліцію завдань, визначених профільним законом, є повноваження на здійснення перевірки фактів своєчасності подання декларацій суб`єктів відповідальності за правопорушення пов`язані з корупцією.
Тому, на думку відповідача 2, висновки судів попередніх інстанцій про те, що у відповідача були відсутні повноваження щодо проведення перевірки достовірності відомостей, зазначених позивачкою у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2016 рік та у повідомленні про суттєві зміни у майновому стані від 24 квітня 2017 року, оскільки проведення такої перевірки належить до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції, є безпідставними.
Інші учасники справи не надали суду своїх відзивів на касаційну скаргу.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що розпорядженням Глобинської районної державної адміністрації №82-К від 29 січня 2016 року призначено ОСОБА_1 на посаду керівника апарату райдержадміністрації у порядку переведення з посади начальника відділу організаційно-кадрової роботи апарату райдержадміністрації з 4 травня 2016 року, як таку що перебувала у кадровому резерві, з посадовим окладом згідно штатного розпису.
30 березня 2017 року ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування подано декларацію про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2016 рік, що підтверджується повідомленням Національного агентства з питань запобігання корупції.
Рішенням державного реєстратора Глобинської районної державної адміністрації від
13 квітня 2017 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис про реєстрацію за ОСОБА_1 права власності на об`єкт нерухомого майна на житловий будинок з господарськими будівлями і спорудами за адресою: АДРЕСА_1, підстава виникнення права власності: рішення Глобинського районного суду від 7 березня 2017 року у справі №527/156/17.
24 квітня 2017 року ОСОБА_1 на виконання вимог частини другої статті 52 Закону України "Про запобігання корупції" подала повідомлення про суттєві зміни в майновому стані, шляхом заповнення відповідної форми на веб-ресурсі https://public.nazk.gov.ua, згідно якого позивачка 13 квітня 2017 року набула право на житловий будинок загальною площею 87,9 м2 у Полтавській області, місто Глобине вартістю на дату набуття й останньою оцінкою 164848,00 грн.
Управління захисту економіки в Полтавській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України відповідно до листа від 20 жовтня 2017 року №6197/39/115/03-2017 витребувало від Глобинської районної державної адміністрації і від ОСОБА_1 інформацію, письмове пояснення і копії документів щодо поданої декларації від 30 березня 2017 року і внесення письмового повідомлення про суттєві зміни у майновому стані до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Позивачка, не погодившись з діями Управління захисту економіки в Полтавській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України щодо моніторингу, збиранню і використанню інформації стосовно її декларації від 30 березня 2017 року і внесення письмового повідомлення про суттєві зміни у майновому стані, звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України "Про запобігання корупції".
Абзацом 13 частини першої статті 1 Закону України "Про запобігання корупції" визначено, що спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції - органи прокуратури, Національної поліції, Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство з питань запобігання корупції.
Відповідно до підпункту "в" пункту 1 статті 3 Закону України "Про запобігання корупції" суб`єктами, на яких поширюються дія цього Закону, є державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування, до кола яких відноситься позивачка.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону України "Про запобігання корупції" Національне агентство з питань запобігання корупції (надалі - "Національне агентство, НАЗК") є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
Згідно частини першої статті 45 Закону України "Про запобігання корупції", особи зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункту 5 частини першої статті 3 цього Закону зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства запобігання корупції декларацію особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за минулий рік за формою, що визначається національним агентством.
Підпунктом 1 пунктом 5 Розділу 11 Порядку формування, введення та оприлюднення (надання) інформації Єдиного державного реєстру декларацій осіб уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, затвердженого Рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції №3 від 10 червня 2016 року, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15 липня 2016 року за №959/29089, щорічна декларація суб`єкта декларування подається в період з 00 год 00 хв 1 січня до 00 год 00 хв 1 квітня року наступного за звітнім роком. Така декларація охоплює звітній період з 1 січня до 31 грудня включно, що передує року, в якому подається декларація та містить інформацію станом на 31 грудня звітного року.
Приписами підпункту 3 пункту 5 Розділу 11 Порядку формування, введення та оприлюднення (надання) інформації Єдиного державного реєстру декларацій осіб уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування декларація суб`єкта декларування, який припинив діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, що подається до 00 годин 00 хвилин 1 квітня року, наступного за звітним роком, у якому було припинено таку діяльність. Така декларація охоплює звітний рік (період з 1 січня до 31 грудня включно), що передує року, в якому подається декларація, та містить інформацію станом на 31 грудня звітного року.
Згідно з пунктом 8 частини першої статті 11 Закону України "Про запобігання корупції" до повноважень Національного агентства належить, зокрема, здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 12 Закону України "Про запобігання корупції", Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має право приймати з питань, що належать до його компетенції обов`язкові для виконання нормативно-правові акти.
Згідно з частиною п`ятою статті 12 Закону України "Про запобігання корупції" нормативно-правові акти Національного агентства підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Нормативно-правові акти Національного агентства після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів опубліковуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях. Нормативно-правові акти Національного агентства, які пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.
Частиною другою статті 49 Закону України "Про запобігання корупції" державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобов`язані перевіряти факт подання суб`єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.
Відповідно до частини першої статті 8, пункту 5 частини першої статті 12, статті 49 Закону України "Про запобігання корупції", НАЗК затверджено Порядок перевірки факту подання суб`єктами декларування декларацій відповідно до Закону України "Про запобігання корупції" та повідомлення Національного агентства з питань запобігання корупції про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій, рішенням від 6 вересня 2016 року №19 "Про затвердження Порядку перевірки факту подання суб`єктами декларування декларацій відповідно до Закону України "Про запобігання корупції" і повідомлення Національного агентства з питань запобігання корупції про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій", яке було зареєстровано в Міністерстві юстиції України від 15 листопада 2016 року за №1479/29609 (далі також - "Порядок").
За приписами пункту 1 Порядку, цей порядок визначає процедуру перевірки державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, а також юридичними особами публічного права (органами, в яких працює (працював або входить чи входив до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах) суб`єкт декларування (далі - "відповідний орган")) факту подання суб`єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - "декларація"), відповідно до Закону України "Про запобігання корупції" (надалі - "Закон"), а також процедуру повідомлення відповідним органом Національного агентства з питань запобігання корупції про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій.
Перевірка факту подання відповідно до Закону декларацій особами, зазначеними у пункті 5 частини першої статті 3 Закону, здійснюється у порядку, визначеному Національним агентством.
За приписами пунктів 3-6 Порядку, визначено, що перевірка факту подання декларацій та повідомлення Національного агентства про випадки неподання чи несвоєчасного подання декларацій покладаються на уповноважений підрозділ (особу) з питань запобігання та виявлення корупції відповідного органу або інший структурний підрозділ такого органу (далі - "відповідальний підрозділ (особа)"), визначений керівником органу. Керівник відповідного органу визначає порядок взаємодії відповідального підрозділу (особи) з іншими підрозділами з метою обліку суб`єктів декларування, у яких виник обов`язок подати декларації відповідно до вимог Закону.
Відповідальний підрозділ (особа) відповідного органу, а також Національне агентство у випадках, визначених Законом, перевіряють факт подання декларацій у такі строки: 1) щорічні декларації суб`єктів декларування - протягом 10 робочих днів з граничної дати подання таких декларацій; 2) декларації суб`єктів декларування, які припиняють діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, - упродовж п`яти робочих днів з дня такого припинення; якщо припинення зазначеної діяльності відбулося з ініціативи керівника відповідного органу - упродовж п`яти робочих днів після спливання строку у двадцять робочих днів з дня, коли суб`єкт декларування дізнався чи повинен був дізнатися про таке припинення; 3) декларації суб`єктів декларування, які припинили діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, - протягом 10 робочих днів з граничної дати подання таких декларацій наступного за звітним року, у якому було припинено таку діяльність; 4) декларації суб`єктів декларування, які є особами, що претендують на зайняття посад, зазначених у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої статті 3 Закону, та осіб, зазначених у пункті 4 частини першої статті 3 Закону, - до призначення або обрання особи на посаду; 5) декларації осіб, зазначених у підпункті "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону, у разі входження (включення, залучення, обрання, призначення) до складу конкурсної комісії, утвореної відповідно до Законів України "Про державну службу"; "Про службу в органах місцевого самоврядування", Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України "Про судоустрій і статус суддів", відповідної громадської ради, ради громадського контролю, утвореної при державних органах, - протягом десяти календарних днів з граничної дати подання таких декларацій, визначеної в абзаці другому частини третьої статті 45 Закону; 6) декларації осіб, зазначених в абзаці четвертому пункту 5 частини першої статті 3 Закону, у разі зайняття посади керівника або входження (обрання, призначення) до складу вищого органу управління, інших органів управління відповідного громадського об`єднання, іншого непідприємницького товариства - протягом десяти календарних днів з граничної дати подання таких декларацій, визначеної в абзаці третьому частини третьої статті 45 Закону. Відповідальний підрозділ (особа) відповідного органу перевіряє факт подання декларацій шляхом пошуку та перегляду інформації в публічній частині Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на офіційному веб-сайті Національного агентства.