ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 липня 2020 року
м. Київ
справа №П/811/937/17
адміністративне провадження №К/9901/52187/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н.В.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № П/811/937/17
за позовом ОСОБА_1
до Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області
про визнання протиправним та скасування наказу
за касаційною скаргою Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області
на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року, прийняту в складі головуючого судді Хилько Л. І.,
та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Шлай А. В., суддів Кругового О. О., Прокопчук Т. С.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області (далі - відповідач, ГТУЮ у Кіровоградській області), в якому просив суд визнати протиправним та скасувати наказ від 28 квітня 2017 року №179/08 "Про результати проведення комплексної перевірки приватного нотаріуса ОСОБА_1".
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що спірний наказ вважає його необґрунтованим і безпідставним у зв`язку з тим, що перевірка, за наслідком якої прийнято наказ, проведена неповноважною комісією, оскільки до її складу увійшла ОСОБА_2, яка мала з ним конфлікт інтересів. За доводами позивача, наказ не містить жодної інформації, які саме недоліки та помилки повинен усунути позивач, а також які саме дії вчинити з метою їх усунення.
3. Представник відповідача заперечувала проти позову та вказала, що перевірка була проведена згідно з графіком проведення планових комплексних перевірок організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, а оскаржуваний наказ уважає правомірним, оскільки його було видано з дотриманням вимог чинного законодавства.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
4. ОСОБА_1 здійснює нотаріальну діяльність як приватний нотаріус Кропивницького міського нотаріального округу.
5. 14 квітня 2017 року в.о. начальника Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області Потьомкіним О. О. видано наказ №154/08 "Про проведення комплексної перевірки приватного нотаріуса ОСОБА_1" (далі - наказ №154/08), яким призначено на 21 квітня 2017 року проведення комплексної перевірки організації нотаріальної діяльності дотримання порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил ведення нотаріального діловодства приватного нотаріуса Кропивницького міського нотаріального округу ОСОБА_1 на підставі Графіку проведення планових комплексних перевірок організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів Кіровоградської області дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання Правил ведення нотаріального діловодства у 2017 році й на виконання Плану роботи відділу з питань нотаріату Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області на 2017 рік.
5.1. Проведення перевірки позивача доручено комісії у такому складі: голова комісії - начальник відділу з питань нотаріату Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області ОСОБА_2, головні спеціалісти відділу з питань нотаріату Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області - Піскун Т. В., Онуфрієва О. В., за участю приватних нотаріусів Кропивницького міського нотаріального округу - Стоєвої Г. Ф., Сотник Н. Л., приватного нотаріуса Маловисківського районного нотаріального округу Сосновського А. В. та консультанта Державного нотаріального архіву в Кіровоградській області Ночевної А. В.
5.2. Пунктом 5 наказу № 154/08 ОСОБА_2 зобов`язано узагальнити результати перевірки та підготувати письмову довідку до 28 квітня 2017 року.
6. Приватного нотаріуса ОСОБА_1 було повідомлено про проведення комплексної перевірки його нотаріальної діяльності 21 квітня 2017 року, що підтверджується відповідним листом-повідомлення від 14 квітня 2017 року № 04 - 21/01-24/953.
7. 21 квітня 2017 року комісією, утвореною з посадових осіб Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області, проведено планову комплексну перевірку організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Кропивницького міського нотаріального округу ОСОБА_1, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства.
8. Комплексною перевіркою нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Кропивницького міського нотаріального округу ОСОБА_1 виявлено низку порушень організації його нотаріальної діяльності, що в свою чергу порушує статті 13-1, 55 Закону України "Про нотаріат", Порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, що затверджений наказом Міністерства юстиції України від 22 лютого 2012 року №296/5 та Правила ведення нотаріального діловодства, затверджені наказом Міністерства юстиції України від 22 лютого 2010 року №3253/5.
9. Детальний опис виявлених порушень відображено в доповідній записці від 28 квітня 2017 року, примірник якої отримано ОСОБА_1 28 квітня 2017 року, про що свідчить відповідний його підпис на довідній записці.
10. 28 квітня 2017 року за наслідками проведеної комплексної перевірки на виконання пункту 39 Порядку проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 17 лютого 2014 року №357/5 (далі - Порядок № 357/5), начальником головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області винесено наказ від "Про результати проведення комплексної перевірки приватного нотаріуса ОСОБА_1" .
11. Пунктами 1 та 2 указаного наказу за результатами комплексної перевірки визначено загальну оцінку роботи приватного нотаріуса Кропивницького міського нотаріального округу ОСОБА_1 як "незадовільно", зобов`язано позивача проаналізувати виявлені недоліки та вжити конкретні заходи по їх усуненню та письмово повідомити про заходи, які були вжиті для їх усунення.
12. Судами попередніх інстанцій також установлено, що позивач не перебуває з ОСОБА_2 у дружніх, сімейних відносинах.
13. Скарги ОСОБА_2 на дії позивача як приватного нотаріуса до Міністерства юстиції України не надсилались.
14. ОСОБА_1 повідомив у встановленому законом порядку про наявність у нього реального конфлікту інтересів відповідні органи, що посвідчується примірником скарги від 07 червня 2017 року вих. №171/01-16.
15. Судом апеляційної інстанції установлено, що доповідна записка була вручена позивачу 28 квітня 2017 року. Цим же днем датовано і спірний наказ № 179/08. При цьому докази надання позивачу можливості письмово викласти свої заперечення або пояснення щодо висновків комісії у справі відсутні.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
16. Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року, позовні вимоги задоволено.
17. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що за наслідками перевірки комісія повинна складати довідку про результати проведеної перевірки з висновками. Разом з тим відповідачем всупереч положенням Порядку №357/5 складено не довідку, а доповідну записку.
18. За висновками суду першої інстанції, така недбалість суб`єкта владних повноважень при проведенні та фіксуванні результатів комплексної перевірки приватного нотаріуса ОСОБА_1 є критичною, оскільки це вказує на порушення процедури для проведення такого роду перевірок у розумінні Порядку №357/5.
19. Крім того, суд першої інстанції констатував, що відповідачем порушено строки складення довідки, оскільки вона складена 28 квітня 2017 року, а не протягом п`яти робочих днів з часу закінчення перевірки, як це передбачено пунктом 33 Порядку 357/5.
20. Суд апеляційної інстанції як підставу для прийняття рішення про задоволення позовних вимог зазначив, що відповідачем не спростовані твердження позивача про те, що йому одночасно були вручені і примірник доповідної записки, і копія спірного наказу, що позбавило його права надати заперечення та пояснення.
21. Крім того, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що складення доповідної записки замість довідки є грубим порушенням відповідача, оскільки реалізація результатів перевірки має бути здійснена у відповідності з вимогами чинного законодавства, з дотриманням прав особи, до якої застосовуються певні заходи. Висновок про правомірність дій/рішень відповідача як суб`єкта владних повноважень можливий за умови неухильного дотримання процедури здійснення контролюючих функцій, порушення якої унеможливлює залишення чинними рішень, прийнятих за її наслідками.
IV. Касаційне оскарження
22. Не погодившись з постановою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 31 травня 2018 року.
23. У касаційній скарзі відповідач зазначає, що оскаржувані судові рішення прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права.
24. За доводами відповідача, за результатами проведеної перевірки складено доповідну записку, яка повністю відповідає вимогам, установленим пунктом 34 Порядку № 375/5. При складанні зазначеної довідки була допущена технічна помилка (описка) в її назві, а саме: замість назви "довідка" зазначена назва "доповідна записка". Після підписання доповідної записки всіма членами комісії, начальником відділу з питань нотаріату - головою комісії ОСОБА_2 примірник цієї довідки (доповідної записки) вручено під особистий підпис приватному нотаріусу ОСОБА_1 ..
25. З позивачем обговорено всі допущені помилки, заходи, які необхідно вжити для усунення допущених помилок та запобігання їм у майбутньому.
26. Відповідач у касаційній скарзі наголошує на тому, що довідка є документом, який лише фіксує виявлені порушення та можливі рекомендації щодо покращення нотаріальної діяльності. Відповідні права та обов`язки у позивача виникли на підставі спірного у цій справі наказу. Технічна помилка в назві довідки жодним чином не впливає на дійсність тих порушень, які були виявлені під час проведення перевірки.
27. Відповідач, посилаючись на положення Порядку допуску осіб до складання кваліфікаційного іспиту та проведення кваліфікаційного іспиту Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 28 липня 2011 року № 1905/5, зазначає, що законодавець терміни "довідка" і "доповідна записка" як синоніми. Крім того, в самому тексті документа від 28 квітня 2017 року зазначено "довідка".
28. Щодо висновків суду апеляційної інстанції про протиправність наказу внаслідок відсутності у позивача можливості письмово викласти свої заперечення, то хоча факт надання такої можливості у досліджувався судом першої інстанції, проте на визначений судом одним із мотивів задоволення позовної заяви.
29. У зв`язку із наведеним відповідач просить скасувати оскаржувані судові рішення і прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
30. У касаційній скарзі міститься клопотання відповідача про розгляд справи за участі його уповноваженого представника
31. Ухвалою Верховного Суду від 06 червня 2018 року відкрито касаційне провадження та витребувано з Кіровоградського окружного адміністративного суду справу № 811/937/17 (суддя-доповідач Желтобрюх І. Л.).
32. 25 червня 2018 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач спростовує доводи касаційної скарги, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
33. 22 травня 2020 року до Верховного Суду надійшло клопотання, в якому позивач просив розглянути справу у найкоротший можливий для Суду строк у письмовому провадженні.
34. 25 вересня 2018 року справа № П/811/937/17 надійшла до Верховного Суду.
35. 12 червня 2018 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року № 709/0/78-19 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І. Л., що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг.
36. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючого суддю Шевцову Н. В., Кашпур О. В., Радишевську О. Р.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
37. Конституція України від 28 червня 1996 року
37.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
38. Закон України "Про нотаріат" від 02 вересня 1993 року № 3425-XII (далі - Закон № 3425-XII)
38.1. Відповідно до статті 2-1 Закону визначено, що державне регулювання нотаріальної діяльності полягає, зокрема у встановленні порядку зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; здійсненні контролю за організацією нотаріату, проведенням перевірок організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні органів та осіб, які здійснюють контроль за організацією нотаріату, проводять перевірки організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства. Контроль за організацією нотаріату, перевірка організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства здійснюються Міністерством юстиції України, Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
38.2. Згідно з частиною шостою 6 статті 33 цього Закону порядок проведення перевірки організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства затверджується Міністерством юстиції України.
39. Порядок проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, затверджений наказом Міністерства юстиції України від 17 лютого 2014 року № 357/5 (із змінами від 28 березня 2014 року) (далі - Порядок № 357/5)