ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 червня 2020 року
м. Київ
справа № 808/3591/16
адміністративне провадження № К/9901/45380/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорізький титано-магнієвий комбінат" до Державної екологічної інспекції у Запорізькій області про скасування припису в частині, за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції у Запорізькій області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кругового О.О., Лукманової О.М., Божко Л.А. від 20.06.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Запорізький титано-магнієвий комбінат" (далі - ТОВ "ЗТМК", Товариство, позивач) звернулося з позовом до Державної екологічної інспекції у Запорізькій області (далі - Держекоінспекція, відповідач) у якому просило визнати протиправним та скасувати припис Держекоінспекції від 31.10.2016 №02/035-П в частині пунктів 1 та 2 (далі - спірний припис).
2. У позові наводились аргументи про те, що оскаржуваний припис в частині пунктів 1 та 2 не відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки позивач не має встановленого законодавством обов`язку отримувати висновок державної екологічної експертизи на види діяльності та об`єкти, що становлять підвищену екологічну небезпеку, а саме - на процес переробки небезпечної хімічної речовини, оскільки надання такого висновок передбачено лише у розділі "Оцінка впливу на навколишнє середовище" проектної документації, тоді як згідно статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не підлягають обов`язковій експертизі проекти будівництва об`єктів І-ІІІ категорії складності.
3. Також, на думку позивача, він не повинен отримувати дозвіл (дозвіл на внесення змін до дозволу) на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря на існуюче джерело викиду №26 від додатково встановленого технологічного обладнання на дільниці ректифікації цеху №2 для процесу дегазації залізничних цистерн, оскільки товариство має дозвіл на викиди, форма дозволу не передбачає перелік обладнання, на яке він розповсюджується. Позивач зауважив, що параметри джерела викиду (труби) не змінилися, а кількість та якість складу забруднюючих речовин на джерелі викиду №26 після встановлення додаткового технологічного обладнання залишилась без змін на рівні нормативів, передбачених існуючим Дозволом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 02.03.2017 у задоволенні позову відмовлено.
5. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції виходив з того, що позивач здійснює переробку небезпечної хімічної речовини (кубових залишків виробництва тетрахлориду титану) і вказаний вид діяльності становить підвищену екологічну небезпеку, а тому вимога відповідача про необхідність отримання висновку державної екологічної експертизи на вказаний вид діяльності є правомірною.
6. Суд першої інстанції визнав правомірним спірний припис й в частині зобов`язання Товариства отримати дозвіл (дозвіл на внесення змін до дозволу) на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря на існуюче джерело викиду №26 від додатково встановленого технологічного обладнання на дільниці ректифікації цеху №2 для процесу дегазації залізничних цистерн оскільки встановлення додаткового технологічного обладнання, яке здійснює викиди через існуюче джерело викиду №26, призвело до зміни кількісного та якісного складу забруднюючих речовин, які надходить в атмосферне повітря через вказане джерело викиду.
7. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2017 ухвалене судом першої інстанції судове рішення скасовано, а позов задоволено. Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2 спірного припису Держекоінспекції, вирішено питання про судові витрати.
8. Апеляційний суд мотивував свої висновки тим, що, як випливає з аналізу статей 5, 7, 12, 13, 39 Закону України від 09.02.1995 №45/95-ВР "Про екологічну експертизу" (далі - Закон №45/95-ВР), здійснення екологічної експертизи є обов`язком, зокрема при здійсненні видів діяльності, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Поряд із цим, апеляційний суд зазначив, що об`єктами експертизи, відповідно до Закону №45/95-ВР, є проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, документація по впровадженню нової техніки, технологій, матеріалів, речовин, продукції, генетично модифікованих організмів, реалізація яких може призвести до порушення екологічних нормативів, негативного впливу на стан навколишнього природного середовища.
9. Суд апеляційної інстанції, окрім іншого, вказував на те, що, як свідчать встановлені у справі обставини, позивач здійснює переробку хімічної речовини (кубових залишків виробництва тетрахлориду титану) в своєму хімічному виробництві, однак такий вид діяльності як переробка речовини не є окремим видом діяльності, який становить підвищену екологічну небезпеку, у розумінні Переліку видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 №808 (далі - Перелік №808), а тому не підлягає обов`язковій державній екологічній експертизі.
10. Приймаючи оскаржувану постанову, суд апеляційної інстанції звернув увагу й на те, що переробка кубових залишків, які збираються під час ректифікаційного очищення тетрахлориду титану в кубах-випарниках, є одним з процесів у складі хімічного виробництва інших кольорових металів (один із видів діяльності Товариства відповідно до статуту ТОВ "ЗТМК" і витягів з ЄДРПОУ, акту перевірки), а тому вказаний процес не є самостійним хімічним виробництвом як видом діяльності, та, як наслідок, не може бути об`єктом екологічної експертизи.
11. Апеляційний суд також встановив, що протягом трьох останніх років Товариством не проводилось перепрофілювання виробництв, не приймалось документацій по впровадженню нових технологій, які могли б негативно впливати на стан навколишнього природного середовища чи можуть створити загрозу навколишньому природному середовищу, тобто у даному випадку відсутній об`єкт державної екологічної експертизи, визначений статтею 14 Закону №45/95-ВР.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. Не погоджуючись з постановою апеляційного суду, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати і залишити в силі постанову суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Відповідно до встановлених судами обставин справи посадовими особами відповідача проведено перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорізький титано-магнієвий комбінат", за результатами якої складено акт.
14. В ході проведеної відповідачем перевірки, зокрема, встановлено, що у позивача відсутній висновок державної екологічної експертизи на види діяльності та об`єкти, що становлять підвищену екологічну небезпеку, а саме - на процес переробки небезпечної хімічної речовини (кубових залишків виробництва тетрахлориду титану) у хімічному виробництві ТОВ "ЗТМК".
15. Як встановлено посадовими особами Держекоінспекції при проведенні планової перевірки Товариства і зафіксовано у акті перевірки, кубові залишки виробництва тетрахлориду титану утворилися при здійснені господарської діяльності Комбінату у період з 1980 по 1985 роки та перебували у розміщених на коліях ТОВ "ЗТМК" 18 залізничних цистернах в рідкій та твердій фазі. За результатом розрахунку класу небезпеки, зазначені речовини віднесено до 2 класу.
16. Станом на вересень 2014 року, відповідно до наданих під час перевірки протоколів від 09.09.2014 №207 "О проведении внеплановой производственной инвентаризации", від 30.09.2014 "Заседания постоянно действующей комиссии по оценке неучтённых запасов" технологія для використання даних хімічних речовин у виробництві ТОВ "ЗТМК" відсутні.
17. Для переробки твердої фази кубових залишків виробництва тетрахлориду титану Товариством спроектовано установку нейтралізації, яка змонтована у травні 2016 року. Станом на 01.09.2016 проведено нейтралізацію твердої фази вищевказаної речовини у кількості 24,4 тони, яка знаходилась у двох цистернах, і цей процес тривав станом на час проведення перевірки Товариства (третя цистерна перебувала у роботі). За результатами переробки отримано кек вапняний.
18. Документів, які б свідчили про наявності розробленого проекту з матеріалами оцінки впливу на навколишнє природне середовище процесу переробки небезпечної хімічної речовини (кубових залишків виробництва тетрахлориду титану) з позитивним висновком державної екологічної експертизи або віднесення зазначеної хімічної речовини до промислового відходу з визначенням та погодженням складу властивостей, його назви та коду відповідно до Державного класифікатора відходів ДК 005-96 і ступеня небезпечності для навколишнього природного середовища під час проведення перевірки не надано.
19. Перевіркою також встановлено, що на дільниці ректифікації цеху №2 додатково встановлено технологічне обладнання для процесу дегазації залізничних цистерн (повітронагрівач - 1 одиниця, вагон-цистерни - 20 одиниць, бак з вапновим молоком - 1 одиниця), яке пов`язане з викидами забруднюючих речовин в атмосферне повітря та здійснює викиди через існуюче джерело викиду №26, що не передбачено дозвільними документами. Новий дозвіл (дозвіл про внесення змін до дозволу) підприємством не отримано.
20. За результатами висновків акта перевірки відповідачем винесено припис №03/035-П від 31.10.2016, пунктами 1 та 2 якого позивачу приписано:
- Отримати висновок державної екологічної експертизи на види діяльності та об`єкти, що становлять підвищену екологічну небезпеку, а саме на процес переробки небезпечної хімічної речовини (кубових залишків виробництва тетрахлориду титану) у хімічному виробництві ТОВ "ЗТМК";
- Отримати дозвіл (дозвіл на внесення змін до дозволу) на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря на існуюче джерело викиду №26 від додатково встановленого технологічного обладнання на дільниці ректифікації цеху №2 для процесу дегазації залізничних цистерн.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
21. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що рішення суду першої інстанції, на його переконання, є законним та обґрунтованим, тоді як апеляційний суд, здійснюючи апеляційний перегляд справи, вийшов за межі апеляційної скарги, дійшов передчасних висновків, які не ґрунтуються на правових нормах, а також прийняв постанову з порушенням норм процесуального права, яка, до того ж, містить неточності і неузгодженості.
22. На підтримку такої позиції скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції безпідставно вийшов за межі касаційної скарги, застосувавши при розгляді справи пункт 9 Переліку №808, посилання на який були відсутні у наведеній позивачем аргументації.
23. Також, Держекоінспекція наголошує на явному, на її думку, перевищенні апеляційним судом повноважень, наданих процесуальним законом. Зокрема, скаржник вказує, що суд апеляційної інстанції дослідив протокол вимірювань вмісту забруднюючих речовин в організованих викидах стаціонарних джерел від 24.10.2016 №36-16, який не досліджувався у суді першої інстанції при розгляді справи, при цьому, жодна з сторін не наполягала на дослідженні такого доказу. Відповідач вважає, що обставини у цій справі повно і всебічно встановлені судом першої інстанції, а отже у апеляційного суду не було заснованих на процесуальному законі підстав для витребування і дослідження нових доказів.
24. Окрім цього, у касаційній скарзі наводяться аргументи щодо помилковості позиції апеляційного суду про відсутність підстав для отримання висновку державної екологічної експертизи на процес переробки небезпечної хімічної речовини (кубових залишків виробництва тетрахлориду титану) у хімічному виробництві Товариства.
25. З цього приводу відповідачем вказуються мотиви, за якими суд першої інстанції, встановлюючи обставини справи щодо особливостей хіміко-технологічного процесу переробки кубових залишків виробництва тетрахлориду титану, повинен був залучити спеціаліста і вислухати його пояснення з даного питання, оскільки таке виходить за межі правової площини і потребує спеціальних знань у відповідній галузі.
26. При цьому, скаржник зауважує, що процес переробки вищевказаних кубових залишків, як він вважає, є діяльністю щодо поводження з відходами й, одночасно, є хімічним процесом - складовою виробництва титану.
27. На підставі вищевикладеного Держекоінспекція сформувала позицію, згідно з якою, оскільки як хімічне виробництво і виробництво інших кольорових металів, так і інша діяльність щодо поводження з відходами є видами діяльності Товариства відповідно до його Статуту та відносяться до таких, що становлять підвищену екологічну небезпеку у розумінні пунктів 4, 9, 11 Переліку №808, то ТОВ "ЗТМК" не звільнене від обов`язку отримання висновку державної екологічної експертизи.
28. Заперечуючи проти висновків апеляційного суду стосовно протиправності припису в частині зобов`язання Товариства отримати дозвіл (дозвіл на внесення змін до дозволу) на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря на існуюче джерело викиду №26 від додатково встановленого технологічного обладнання на дільниці ректифікації цеху №2 для процесу дегазації залізничних цистерн, Держекоінспекція наполягає на тому, що як правильно встановлено судом першої інстанції, мав місце доведений у ході судового розгляду справи факт зміни технологічного обладнання, пов`язаного з викидами забруднюючих речовин в атмосферне повітря через вищезазначене джерело викидів, їх кількісних та якісних характеристик.
29. Тому, відповідач вважає, що Товариство повинно було відобразити вказані зміни у відповідних документах, якими обґрунтовуються обсяги викидів, а також провести інвентаризацію джерел викидів з урахуванням цих змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. Статтею 16 Конституції України визначено, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.
31. З цією метою Верховною Радою України та Урядом України прийнято низку актів законодавства, зокрема, Закони України від 25.06.1991 №1264-ХІІ "Про охорону навколишнього природного середовища", від 16.10.1992 №2707-ХІІ "Про охорону атмосферного повітря", від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закони №1264-ХІІ, №2707-ХІІ, №877-V), Закон №45/95-ВР, а також підзаконні нормативно правові акти, а саме: Перелік №808, Інструкція про зміст та порядок складання звіту проведення інвентаризації викидів забруднюючих речовин на підприємстві, затвердженою наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 10.02.1995 №7, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 15.03.1995 за №61/597 (далі - Інструкція №7), Порядок проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №302 (далі - Порядок №302).
32. Усі вищезгадані джерела права діяли станом на момент виникнення спірних правовідносин та застосовуються касаційним судом під час розгляду справи у редакції, чинній на час проведення відповідачем перевірки Товариства, оформлення її результатів та складання спірного припису.
33. Так, відповідно до статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
34. Заходами державного нагляду (контролю) - є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
35. Відповідно до частини першої статті 3 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) серед іншого здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності.
36. Частинами сьомою, восьмою статті 7 Закону №877-V передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
37. Як визначено пунктом 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 №454/2011 (далі - Положення №454/2011) Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України (далі - Міністр). Держекоінспекція України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
38. За змістом пункту 4 Положення №454/2011 Держекоінспекція України відповідно до покладених завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог.
39. Держекоінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати за їх результатами обов`язкові для виконання приписи, розпорядження (підпункт 5 пункту 6 Положення №454/2011).
40. В акті перевірки Товариства, проведеної відповідачем, зафіксовані порушення статей 13, 39 Закону №45/95-ВР, статті 29 Закону №1264-ХІІ, Переліку №808, статті 11 Закону №2707-ХІІ, Порядку №302, зокрема, щодо не проведення ТОВ "ЗТМК" обов`язкової державної експертизи.
41. Водночас, одним з основних принципів охорони навколишнього природного середовища, як встановлено пунктом "є" частини першої статті 3 Закону №1264-ХІІ, є обов`язковість надання висновків державної екологічної експертизи.
42. Таким положенням Закону №1264-ХІІ кореспондують приписи його ж статті 29, згідно з якими висновок державної екологічної експертизи є обов`язковим для виконання. Позитивний висновок державної екологічної експертизи є підставою для відкриття фінансування всіх програм і проектів. Реалізація програм, проектів і рішень без позитивного висновку державної екологічної експертизи забороняється.
43. Частинами першою, шостою статті 51 вищеназваного Закону також встановлено, що при проектуванні, розміщенні, будівництві, введенні в дію нових і реконструкції діючих підприємств, споруд та інших об`єктів, удосконаленні існуючих і впровадженні нових технологічних процесів та устаткування, а також в процесі експлуатації цих об`єктів забезпечується екологічна безпека людей, раціональне використання природних ресурсів, додержання нормативів шкідливих впливів на навколишнє природне середовище. При цьому повинні передбачатися вловлювання, утилізація, знешкодження шкідливих речовин і відходів або повна їх ліквідація, виконання інших вимог щодо охорони навколишнього природного середовища і здоров`я людей. Забороняється введення в дію підприємств, споруд та інших об`єктів, на яких не забезпечено в повному обсязі додержання всіх екологічних вимог і виконання заходів, передбачених у проектах на будівництво та реконструкцію (розширення та технічне переоснащення).
44. До об`єктів екологічної експертизи статтею 27 Закону №1264-ХІІ віднесено: а) проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку галузей економіки, генеральних планів населених пунктів, схем районної планіровки; в) проекти інструктивно-методичних і нормативно-технічних актів та документів, які регламентують господарську діяльність, що негативно впливає на навколишнє природне середовище; г) документація по створенню нової техніки, технології, матеріалів і речовин, у тому числі та, що закуповується за кордоном; д) матеріали, речовини, продукція, господарські рішення, системи й об`єкти, впровадження або реалізація яких може призвести до порушення норм екологічної безпеки та негативного впливу на навколишнє природне середовище; е) документація щодо генетично модифікованих організмів, що призначаються для використання у відкритій системі.