ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 червня 2020 року
м. Київ
справа № 826/3061/16
адміністративне провадження № К/9901/43454/18
Верховний Суд у складі колегії суддів другої палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Берназюка Я.О.,
суддів: Коваленко Н.В., Чиркіна С.М.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до Державної регуляторної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "АВТРАМАТ-РЕМБУД", про скасування розпорядження, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бєлової Л.В., Безименної Н.В., Желтобрюх І.Л. від 22 грудня 2016 року.
І. Суть спору
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2016 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - ДАБІ України, позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної регуляторної служби України (далі - відповідач), третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю "АВТРАМАТ-РЕМБУД" (далі - ТОВ "АВТРАМАТ-РЕМБУД"), в якому просила визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача № 6 від 27 січня 2016 року.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що розпорядження № 6 від 27 січня 2016 року в частині зобов`язання позивача вчинити конкретні дії прийнято відповідачем за межами наданої йому компетенції. Також позивач вказував на те, що у змісті оскаржуваного рішення не міститься посилань на норми законодавства, які порушив позивач при винесенні наказу, який його зобов`язано скасувати розпорядженням № 6 від 27 січня 2016 року.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 листопада 2016 року адміністративний позов задоволено із виходом за межі позовних вимог, а саме: визнано незаконним та скасовано розпорядження Державної регуляторної служби України № 6 від 27 січня 2016 року; зобов`язано Державну регуляторну службу України повторно розглянути скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "АВТРАМАТ-РЕМБУД" б/н від 8 грудня 2015 року та прийняти рішення з урахуванням висновків суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Ліцензійні умови втратили чинність лише згідно з наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 червня 2016 року № 188, а отже, підлягали застосуванню у період виникнення спірних правовідносин.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року апеляційну скаргу Державної регуляторної служби України задоволено, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 листопада 2016 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ліцензійні умови мають бути затверджені постановою Кабінету Міністрів України і лише за умови невідповідності ліцензіата такому нормативно-правовому акту є підставою для прийняття органом ліцензування рішення про зупинення дії ліцензії.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ДАБІ України звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силі постанову суду першої інстанції.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що висновок суду апеляційної інстанції стосовно того, що на момент проведення ДАБІ України перевірки дотримання третьою особою ліцензійних умов були відсутні затверджені Кабінетом Міністрів України ліцензійні умови у сфері містобудівної діяльності, є хибним, оскільки на той час діяли Ліцензійні умови провадження господарської діяльності у будівництві, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 27 січня 2009 року № 47 (у редакції наказу від 6 жовтня 2010 року № 392), зареєстровані у Міністерстві юстиції України 22 жовтня 2012 року за № 965/18260. Вказані Ліцензійні умови втратили чинність лише 30 червня 2016 року на підставі наказу Міністерством регіонального розвитку та будівництва України № 188, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19 липня 2016 року за № 983/29113, "Про визнання таким, що втратив чинність, наказу Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 27 січня 2009 року № 47".
Від Державної регуляторної служби України надійшли заперечення на касаційну скаргу ДАБІ України, в яких зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим, оскільки суд дійшов правильного висновку про те, що внаслідок неприйняття на момент здійснення перевірки Ліцензійних умов у встановленому новим Законом порядку, відсутні підстави для проведення перевірки їх дотримання ліцензіатом; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу до суду подано 15 березня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 березня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/3061/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 22 червня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 826/3061/16 за касаційною скаргою ДАБІ України суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Представником скаржника подано клопотання про зупинення виконання рішення суду апеляційної інстанції до закінчення розгляду справи у касаційному порядку. Також представниками сторін подано клопотання про забезпечення їх участі під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні. У задоволенні цих клопотань відмовлено ухвалою Верховного Суду від 22 червня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що відповідно 22 вересня 2015 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано наказ № 1048 "Про затвердження плану перевірок дотримання суб`єктами господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності, яка підлягає ліцензуванню Держархбудінспекцією, на IV квартал 2015 року", яким відповідно до законів України "Про ліцензування видів господарської діяльності", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", з метою забезпечення завдань, покладених на Державну архітектурно-будівельну інспекцію України відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 294 від 9 липня 2014 року, керуючись Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року, затверджено план перевірок дотримання суб`єктами господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів IV і V категорії складності, яка підлягає ліцензуванню Держархбудінспекцією, на IV квартал 2015 року, у тому числі ТОВ "АВТРАМАТ-РЕМБУД".
В період з 2 грудня 2015 року по 9 грудня 2015 року Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області проведено планову перевірку додержання суб`єктом господарювання - ТОВ "АВТРАМАТ-РЕМБУД" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України № 47 від 27 січня 2009 року за результатами якої складено акт планової перевірки додержання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури від 9 грудня 2015 року.
21 грудня 2015 року ТОВ "АВТРАМАТ-РЕМБУД" подало до Державної регуляторної служби України скаргу б/н від 8 грудня 2015 року, в якій просило визнати незаконним дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо призначення перевірки ліцензійної діяльності на підставі Плану перевірок дотримання суб`єктами господарювання Ліцензійних умов провадження діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури на ІV квартал 2015 року, затвердженого наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 1048 від 22 вересня 2015 року.
6 січня 2016 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано наказ № 1-Л "Про результати розгляду питань щодо ліцензування", відповідно до пункту 7 якого зупинено дію виданих ліцензій у зв`язку з виявленими порушеннями ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури, на підставі акта перевірки, суб`єктам господарювання згідно з додатком 6 до цього наказу, зокрема, ліцензії серії АЕ № 640412, виданої ТОВ "АВТРАМАТ-РЕМБУД".
26 січня 2016 року Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України складено протокол № 01-16, яким оформлено рішення № 3.3 про задоволення скарги ТОВ "АВТРАМАТ-РЕМБУД" щодо прийняття Державною архітектурно-будівельною інспекцією України наказу № 1-Л від 6 січня 2016 року в частині зупинення дії ліцензії серії АЕ № 640412 на провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури TOB "АВТРАМАТ-РЕМБУД", зобов`язавши Державну архітектурно-будівельну інспекцією України скасувати наказ № 1-Л від 6 січня 2016 року в частині зупинення дії ліцензії ТОВ "АВТРАМАТ-РЕМБУД" серії АЕ № 640412 від 26 травня 2015 року на провадження господарської діяльності пов`язаної зі створенням об`єктів архітектури.
Зазначене рішення обґрунтовано тим, що починаючи з 28 червня 2015 року, органи ліцензування можуть здійснювати контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, виданих відповідно до вимог частини другої статті 9 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності". За висновками Експертно-апеляційної ради до видання Кабінетом Міністрів України нормативно-правового акта, яким затверджуються ліцензійні умови провадження відповідного виду господарської діяльності, підстави для здійснення контролю за їх додержанням відсутні, оскільки відсутній предмет здійснення таких заходів.
27 січня 2016 року Державною регуляторною службою України на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України № 3.3 від 26 січня 2016 року (протокол № 01-16) про задоволення апеляції TOB "АВТРАМАТ-РЕМБУД" щодо прийняття Державною архітектурно-будівельною інспекцією України наказу № 1-Л від 6 січня 2016 року в частині зупинення дії ліцензії серії АЕ № 640412 від 26 травня 2015 року на провадження господарської діяльності, пов`язаної зі створенням об`єктів архітектури, відповідно до статей 4, 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 724 від 24 грудня 2014 року № 724, видано розпорядження № 6 "Про задоволення апеляції" пунктом 1.1 якого зобов`язано Державну архітектурно-будівельну інспекцію України скасувати наказ № 1-Л від 6 січня 2016 року в частині зупинення дії ліцензії серії АЕ № 640412 від 26 травня 2015 року на провадження господарської діяльності, пов`язаної зі створенням об`єктів архітектури.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 листопада 2016 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Розглядаючи цю справу, суди першої та апеляційної інстанцій виходили із наявності у ДАБІ України права на звернення до адміністративного суду з позовом до Державної регуляторної служби України.
Колегія суддів вважає такий висновок судів передчасним з огляду на наступне.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС України в редакції, яка діяла станом на час подання ДАБІ України позовної заяви).