ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 червня 2020 року
м. Київ
справа № 812/1716/17
адміністративне провадження № К/9901/56106/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Мельник-Томенко Ж.М., Шишова О.О.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №812/1716/17
за позовом Публічного акціонерного товариства по газопостачанню і газифікації "Луганськгаз"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання бездіяльності протиправною,
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 31 січня 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Кисельової Є.О.)
і постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Геращенка І.В., суддів Казначеєва Е.Г., Міронової Г.М.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2017 року Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Луганськгаз"(надалі також - "ПАТ "Луганськгаз") звернулось до суду з адміністративним позовом, в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність щодо незабезпечення належного розгляду заяви від 22 серпня 2017 року про перегляд тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами для Публічного акціонерного товариства по газопостачанню і газифікації "Луганськгаз" у бік економічно обґрунтованого;
- зобов`язати Національну комісію, що здійснює державне регулювання енергетики та комунальних послуг встановити для Публічного акціонерного товариства по газопостачанню і газифікації "Луганськгаз" економічно обґрунтований тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами, зокрема, включивши до складу такого тарифу: витрати на придбання природного газу для потреб виробничо-технологічних витрат і нормованих втрат на період 2016 року в обсязі, розрахованому відповідно до Методики визначення питомих виробничо-технологічних втрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 30 травня 2003 року №264, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 9 липня 2003 року за №570/7891, Методики визначення питомих виробничо-технологічних витрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 30 травня 2003 року №264, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 9 липня 2003 року за №570/7891; компенсацію недоотриманої тарифної виручки у зв`язку зі зменшенням обсягів розподілу газу у 2014-2016 роках у сумі: 141788,7 тис грн без ПДВ;
- постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання енергетики та комунальних послуг від 15 грудня 2016 року №2296 вважати такою, що втратила чинність з моменту встановлення нового економічного обґрунтованого тарифу.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 22 серпня 2017 року за вих. №01-02-37/1584 ПАТ "Луганськгаз" звернулося до відповідача із заявою про встановлення економічно обґрунтованого тарифу, в якій просило встановити компенсацію недоотриманої тарифної виручки, у зв`язку зі зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2014-2016 роках у сумі: 141788,7 тис грн без ПДВ, але відповіді у 30-денний строк, встановлений законодавством, не отримало.
У зв`язку з чим позивач просив визнати протиправною бездіяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання енергетики та комунальних послуг (далі - "НКРЕКП") щодо незабезпечення належного розгляду заяви від 22 серпня 2017 року про перегляд тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами для ПАТ "Луганськгаз" у бік економічно обґрунтованого.
Крім того, ПАТ "Луганськгаз" у своїй позовній заяві також зазначало, що чинний тариф не забезпечує товариству відшкодування обґрунтованих витрат останнього на отримання прибутку. Позивач наголошував, що позбавлений можливості компенсувати необхідні для ведення власної господарської діяльності виробничі витрати, зокрема, здійснювати оплату природного газу на потреби ВТВ та НВтр власнику - Національній акціонерній компанії "Нафтогаз України". Звідси позивач констатував, що вказані обставини свідчать про дискримінацію позивача як суб`єкта господарювання порівняно з власником природного газу шляхом створення відповідачем умов постійного нарощування заборгованості перед власником природного газу як другою стороною договору купівлі-продажу природного газу для потреб ВТВ та НВтр, що, у свою чергу, може призвести до нарахування і стягнення з позивача надмірно великих штрафних санкцій.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 24 січня 2018 року адміністративний позов ПАТ "Луганськгаз" залишено без розгляду в частині позовних вимог про зобов`язання НКРЕКП встановити для ПАТ "Луганськгаз" економічно обґрунтований тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами, зокрема, включивши до складу такого тарифу: витрати на придбання природного газу для потреб виробничо-технологічних витрат і нормованих втрат на період 2016 року в обсязі, розрахованому відповідно до Методики визначення питомих виробничо-технологічних втрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 30 травня 2003 року №264, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 9 липня 2003 року за №570/7891, Методики визначення питомих виробничо-технологічних витрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 30 травня 2003 року №264, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 9 липня 2003 року за №570/7891; компенсацію недоотриманої тарифної виручки у зв`язку зі зменшенням обсягів розподілу газу у 2014-2016 роках в сумі: 141788,7 тис грн без ПДВ; постанову НКРЕКП від 15 грудня 2016 року №2296 вважати такою, що втратила чинність з моменту встановлення нового економічного обґрунтованого тарифу.
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 31 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2018 року, адміністративний позов ПАТ "Луганськгаз" задоволено.
Визнана протиправною бездіяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання енергетики та комунальних послуг, щодо незабезпечення належного розгляду заяви ПАТ "Луганськгаз" від 22 серпня 2017 року за вих. №01-02-37/1584 про перегляд тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами для публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Луганськгаз" у бік економічно обґрунтованого.
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 6 березня 2018 року виправлено описку, а саме третій абзац резолютивної частини викладено в редакції: "Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання енергетики та комунальних послуг (ідентифікаційний код 39369133, адреса: 03057, м. Київ, вул. Смоленська, будинок 19), на користь Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Луганськгаз" (ідентифікаційний код 05451150, адреса: 93400, Луганська область, м. Сєвєродонецьк, вул. Гагаріна, буд. 87) судові витрати по сплаті судового збору у сумі: 1600 (одна тисяча шістсот гривень) 00 копійок".
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач, в порушення норм чинного законодавства, якими встановлено обов`язок відповідача щодо необхідності формування тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами з огляду на його економічну обґрунтованість, допустив бездіяльність, не розглянувши належним чином заяву позивача про перегляд тарифу і не переглянувши встановлені тарифи. Внаслідок неусунення відповідачем існуючої невідповідності тарифів фактичним витратам ПАТ "Луганськгаз", для позивача залишається чинним економічно необґрунтований тариф, який не покриває витрат на придбання природного газу для потреб ВТВ і не містить компенсації недоотриманої тарифної виручки у зв`язку зі зменшенням обсягів розподілу природного газу.
Крім того, суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідач надав відповіді саме на заяви ПАТ "Луганськгаз" від 20 липня 2017 року №01-02-37/1392 і від 25 липня 2017 року №01-02-37/1414, проте ані у встановлений законом 30-денний строк, тобто, починаючи з 30 серпня 2017 року, ані станом на час розгляду цієї справи, відповідач не надав відповідь позивачу на заяву від 22 серпня 2017 року за вих. №01-02-37/1584 про встановлення економічно обґрунтованого тарифу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Національна комісія, що здійснює державне регулювання енергетики та комунальних послуг, просить скасувати рішення Луганського окружного адміністративного суду від 31 січня 2018 року і постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2018 року і ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Зокрема, скаржник зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є необґрунтованими, прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а також без повного і всебічного з`ясування обставин справи. Зазначає, що бездіяльність відповідача щодо перегляду тарифу з газопостачання у даному випадку відсутня, оскільки розгляд заяви було зупинено у зв`язку з тим, що позивач надав неповний пакет документів, що перешкоджало розгляду його заяви про перегляд тарифу.
Крім того, скаржник звертає увагу на те, що 26 листопада 2016 року набрав чинності Закон України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", на підставі якого діє НКРЕКП, однак, вмотивовуючи своє рішення суд першої інстанції помилково посилався на Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджене Указом Президента України від 10 вересня 2014 року №715/2014. Отже, на думку відповідача, рішення судів попередніх інстанції повністю ґрунтується на законодавстві, яке не могло бути застосовано для встановлення фактів і підтвердження доводів сторін у цій справі.
Також, відповідач вказує на те, що ПАТ "Луганськгаз" зверталось неодноразово з одного і того ж питання, нехтуючи вимогами НКРЕКП щодо надання необхідних документів, свідомо порушувало вимоги положень пункту 2.5 Процедури встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу, затвердженої постановою НКРЕ від 3 квітня 2013 року №369, щодо обґрунтування кожної складової витрат.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив відмовити у її задоволенні та залишити оскаржувані судові рішення без змін. В обґрунтування відзиву позивач зазначив, що рішення судів першої й апеляційної інстанцій є обґрунтованими, законними і такими, що відповідають нормам матеріального і процесуального права. Також вказав, що НКРЕКП надала відповіді ПАТ "Луганськгаз" на листи від 20 липня 2017 року і від 25 липня 2017 року №01-02-37/1414 проте, відповіді за наслідками розгляду заяви ПАТ "Луганськгаз" від 22 серпня 2017 року за вих. № 01-02-37/1584 відповідач не надав.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Луганськгаз" зареєстроване як юридична особа за адресою: 93400, Луганська область, м. Сєвєродонецьк, вул. Гагаріна, буд. 87. Видом діяльності, зокрема, є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи.
22 серпня 2017 року ПАТ "Луганськгаз" за вих. №01-02-37/1584 звернулось до відповідача із заявою про встановлення економічно обґрунтованого тарифу, в якій просило встановити компенсацію недоотриманої тарифної виручки, у зв`язку зі зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2014-2016 роках у сумі: 141788,7 тис грн без ПДВ.
Відповідно до копії рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення відповідач отримав вказану заяву 29 серпня 2017 року. Крім того, відповідно до штампу вхідної кореспонденції на копії заяви позивача від 22 серпня 2017 року, ця заява надійшла до НКРЕКР 30 серпня 2017 року.
Однак станом на момент звернення позивача з цим позовом до суду відповідач не надав відповідь на вказану заяву.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Спірні правовідносини, які виникли між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України "Про ціни та ціноутворення", Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Законом України "Про ринок природного газу", "Порядком формування тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання, закачування, зберігання та відбору природного газу", "Процедурою встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу", "Методикою розрахунку тарифів на транспортування та постачання природного газу для підприємств з газопостачання та газифікації" та іншими нормативно-правовими актами.
Закон України "Про ціни та ціноутворення" визначає основні засади цінової політики і регулює відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення.
Дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, органами, що здійснюють державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій, органами місцевого самоврядування та суб`єктами господарювання, які провадять діяльність на території України, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення. Дія цього Закону не поширюється на встановлення тарифів на медичні послуги та лікарські засоби в межах програми медичних гарантій згідно з Законом України "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення" (стаття 2 Закону України "Про ціни та ціноутворення").
Відповідно до статті 4 Закону України "Про ціни та ціноутворення", державна цінова політика є складовою частиною державної економічної та соціальної політики і спрямована на забезпечення: 1) розвитку національної економіки та підприємницької діяльності; 2) протидії зловживанню монопольним (домінуючим) становищем у сфері ціноутворення; 3) розширення сфери застосування вільних цін; 4) збалансованості ринку товарів та підвищення їх якості; 5) соціальних гарантій населенню в разі зростання цін; 6) необхідних економічних гарантій для виробників; 7) орієнтації цін внутрішнього ринку товарів на рівень цін світового ринку.
Державна цінова політика у сфері діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках реалізується відповідно до законодавства про природні монополії та інших законів України (стаття 8 Закону України "Про ціни та ціноутворення").
Частиною першою статті 12 Закону України "Про ціни та ціноутворення" встановлено, що державні регульовані ціни запроваджуються на товари, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, мають істотну соціальну значущість, а також на товари, що виробляються суб`єктами, які займають монопольне (домінуюче) становище на ринку.
Слід відзначити, що нормативне регулювання відносин, що виникають у процесі формування, встановлення і застосування цін органами, що здійснюють державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій, регулюється також Законом України "Про природні монополії", який визначає правові, економічні та організаційні засади державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій в Україні.
В силу статті 5 Закон України "Про природні монополії" ним регулюється діяльність суб`єктів природних монополій у таких сферах: транспортування нафти і нафтопродуктів трубопроводами; транспортування природного і нафтового газу трубопроводами; розподіл природного і нафтового газу трубопроводами.
Згідно статті 8 Закону України "Про природні монополії" предметом державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій згідно з цим Законом є, зокрема, ціни (тарифи) на товари, що виробляються (реалізуються) суб`єктами природних монополій.
Відповідно до частини другої статті 12 Закону України "Про ціни та ціноутворення" державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).
Частиною першою статті 9 Закону України "Про природні монополії" встановлено, що державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій здійснюється на основі таких принципів: гласності та відкритості процедур регулювання; адресності регулювання, його спрямованості на конкретний суб`єкт природної монополії; самоокупності суб`єктів природних монополій; стимулювання підвищення якості товарів і задоволення попиту на них; забезпечення захисту прав споживачів; підвищення ефективності функціонування суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках у сфері комбінованого виробництва електричної та теплової енергії шляхом застосування стимулюючого регулювання.
Поряд з цим, Законом України "Про ринок природного газу" виокремлюються правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів і безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу.
В статті 2 Закону України "Про ринок природного газу" наголошується на правовій основі ринку природного газу, згідно якої на виконання зобов`язань України за Договором про заснування Енергетичного Співтовариства та Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, цей Закон спрямований на імплементацію актів законодавства Енергетичного Співтовариства у сфері енергетики, а саме: Директиви 2009/73/ЄС про спільні правила внутрішнього ринку природного газу та про скасування Директиви 2003/55/ЄС; Регламенту (ЄС) 715/2009 про умови доступу до мереж транспортування природного газу та яким скасовується Регламент (ЄС) 1775/2005; Директиви 2004/67/ЄС про здійснення заходів для забезпечення безпеки постачання природного газу. Правову основу ринку природного газу становлять Конституція України, цей Закон, закони України "Про трубопровідний транспорт", "Про природні монополії", "Про нафту і газ", "Про енергозбереження", "Про угоди про розподіл продукції", "Про захист економічної конкуренції", "Про газ (метан) вугільних родовищ", "Про охорону навколишнього природного середовища", міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та інші акти законодавства України. Суб`єкти владних повноважень, а також суди при застосовуванні норм цього Закону беруть до уваги правозастосовну практику Енергетичного Співтовариства та Європейського Союзу, зокрема рішення Суду Європейського Союзу (Європейського Суду, Загального Суду), практику Європейської Комісії та Секретаріату Енергетичного Співтовариства щодо застосовування положень актів законодавства Європейського Союзу, зазначених у частині першій цієї статті. Рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень, прийняті на виконання норм цього Закону, мають відповідати принципам пропорційності, прозорості та недискримінації.
Частиною 1 статті 4 Закону України "Про ринок природного газу" передбачено, що державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
Ціни на ринку природного газу, що регулюються державою (зокрема тарифи на послуги з розподілу природного газу), повинні бути: 1) недискримінаційними; 2) прозорими; 3) встановленими з урахуванням вимог цілісності газотранспортної системи виходячи із економічно обґрунтованих та прозорих витрат відповідного суб`єкта ринку природного газу та з урахуванням належного рівня рентабельності, а також, де це можливо, встановленими з урахуванням зіставлення з показниками аналогічних категорій регульованих цін, встановлених Регулятором для інших суб`єктів ринку природного газу, або таких, що діють на ринках природного газу інших держав (абзац перший частини шостої статті 4 Закону України "Про ринок природного газу").