ПОСТАНОВА
Іменем України
17 червня 2020 року
Київ
справа №200/11408/18-а
адміністративне провадження №К/9901/20212/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Стеценка С.Г., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної екологічної інспекції України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11.02.2019 у складі судді Тарасенка І.М. та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019 у складі колегії суддів: Блохіна А.А. (головуючий), Арабей Т.Г., Сіваченка І.В. у справі №200/11408/18-а за позовом Публічного акціонерного товариства "Донбасенерго" в особі структурної одиниці Публічного акціонерного товариства "Донбасенерго" "Слов`янська теплова електрична станція" до Державної екологічної інспекції України, Державної екологічної інспекції у Донецькій області про визнання протиправним та скасування припису, зобов`язання вчинити певні дії,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Публічне акціонерне товариство "Донбасенерго" в особі структурної одиниці Публічного акціонерного товариства "Донбасенерго" "Слов`янська теплова електрична станція" (надалі - позивач, ПАТ "Донбасенерго" в особі структурної одиниці "Слов`янська ТЕС") звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції України (надалі - відповідач 1, Держекоінспекція), Державної екологічної інспекції у Донецькій області (надалі - відповідач 2, Держекоінспекція у Донецькій області), в якій просило визнати протиправним та скасувати припис Держекоінспекції №2/5-1 від 11.10.2018 та заборонити Держекоінспекції у Донецькій області здійснювати контроль за виконанням припису Держекоінспекції №2/5-1 від 11.10.2018.
2. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 11.02.2019, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019, позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано припис Держекоінспекції №2/5-1 від 11.10.2018. В іншій частини позовних вимог відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення спору по суті:
3.1. На підставі наказу Держекоінспекції від 01.10.2018 №184 посадовими особами Держекоінспекції та Держекоінспекції у Донецькій області з 03.10.2018 по 05.10.2018 з метою перевірки тверджень, викладених у зверненні гр. ОСОБА_1 від 17.09.2018, була проведена позапланова перевірка структурної одиниці ПАТ "Донбасенерго" Слов`янської ТЕС.
3.2. За наслідками перевірки складено акт проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів від 05.10.2018 №0005, у висновках якого зазначено про порушення структурною одиницею ПАТ "Донбасенерго" Слов`янська ТЕС вимог законодавства, а саме:
-пп. 4 пункту 4 статті 3 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" від 23.05.2017 №2059-VIII (надалі - Закон №2059-VIII), що полягало у здійсненні випробування топкового процесу у період з 09.09.2018 по 30.09.2018 на стаціонарному джерелі викиду №5 (енергоблок №7 (корпус А, корпус Б)) без отримання оцінки впливу на довкілля на використання нового виду палива (нафтового коксу некальцинованого (США)), та використано 21841 т;
-статті 10 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" від 16.10.1992 №2707-XII (надалі - Закон №2707-XII), пп. 2.3 пункту 2 розділу 3 умов дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 18.01.2018 №1414170300-64, що полягало у використанні у період з 09.09.2018 по 30.09.2018 палива (нафтовий кокс, некальцинований (США)), не передбаченого технічними нормативами і умовами дозволу на викиди.
3.3. На підставі акту перевірки Держекоінспекцією винесено припис №2/5-1 від 11.10.2018, яким структурну одиницю ПАТ "Донбасенерго" Слов`янську ТЕС зобов`язано: протягом 10 днів після отримання припису розробити план організаційно-технічних заходів з усунення виявлених порушень вимог природоохоронного законодавства; копію наказу та плану заходів направити на адресу Держекоінспекції та Держекоінспекції у Донецькій області; з 15.10.2018 і постійно виконувати умови пп. 2.3 пункту 2 розділу 3 дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 18.01.2018 №1414170300-64 - зокрема, суб`єкт господарювання повинен забезпечити, щоб паливо та сировина, що використовується у виробничих процесах, відповідали технічним умовам (погодженим у встановленому законодавством порядку), державним стандартам, санітарним нормам та регламентам технологічних процесів; використовувати тільки ту сировину, що закладена технічним регламентом, сировинною базою та має висновки державної санітарно-епідеміологічної експертизи; до 15.12.2018 отримати висновок з оцінки впливу на довкілля планової діяльності з використанням (спалюванням) нового виду палива (паливної суміші антрациту з нафтовим коксом) та утворення нового виду небезпечних відходів.
3.4. Поряд з цим, суди попередніх інстанцій дослідили, що відповідно до пп. 2.3 пункту 2 розділу 3 дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 18.01.2018 №1414170300-64, виданого структурній одиниці ПАТ "Донбасенерго" Слов`янська ТЕС, суб`єкт господарювання повинен забезпечити, щоб паливо та сировина, що використовується у виробничих процесах, відповідали технічним умовам (погодженим у встановленому законодавством порядку), державним стандартам, санітарним нормам та регламентам технологічних процесів і використовувати тільки ту сировину, що закладена технічним регламентом, сировинною базою та має висновки державної санітарно-епідеміологічної експертизи.
3.5. На виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України "Про невідкладні заходи з нейтралізації загроз енергетичній безпеці України та посилення захисту критичної інфраструктури", введеного в дію Указом Президента України від 16.02.2017 №37/2017, яке стосувалось вжиття вичерпних заходів щодо диверсифікації джерел постачання вугілля в Україну, ПАТ "Донбасенерго" протягом 2-ї половини 2017 року - 1-ї половини 2018 року на структурній одиниці Слов`янська ТЕС, за участю Інституту вугільних енерготехнологій Національної академії наук України, було виконано попереднє проектно-конструкторське пророблення та реалізовані технічні заходи для забезпечення безпечних режимів пилоприготування та ефективного спалювання сумішей антрациту з пісним вугіллям та вуглецевміщуючими продуктами збагачення кам`яного вугілля з виходом летких речовин до 14%, виконані відповідні випробування та складені режимні карти пилоприготування і спалювання. Проте, задачу паливозабезпечення Слов`янської ТЕС до початку зимового сезону 2018-2019 років це вирішило лише частково.
3.6. У зв`язку з цим, на виконання Розпорядження Кабінету Міністрів України №532-р від 26.07.2018 та листа Міністерства енергетики та вугільної промисловості України №04\32-6445 від 10.08.2018, задля сталого функціонування Слов`янської ТЕС та накопичення палива перед осінньо-зимовим максимумом навантаження, актуальною стала задача щодо використання вітчизняного вугілля газової групи та альтернативних низькореакційних палив, як нафтовий кокс з США, на енергоблоках Слов`янської ТЕС.
3.7. Зважаючи на необхідність зниження впливу на енергобезпеку України вугільної продукції з Російської Федерації та підтримання сталої роботи Об`єднаної енергосистеми України, розроблено Програму першочергових заходів з розширення паливної бази Слов`янської ТЕС із залученням вітчизняного вугілля газової групи, яку згідно з протоколом від 18.09.2018 розглянуто і погоджено на засіданні секції "Електроенергетика" Науково-технічної ради Міністерства енергетики та вугільної промисловості України.
3.8. Підготовка та спалювання суміші виконувалося відповідно до "Програми випробувань топкового процесу котла ТПП-200-1 і роботи ППЦ", що затверджена головним інженером Слов`янської ТЕС і узгоджена з Інститутом вугільних енерготехнологій Національної академії наук України. Крім того, підготовка суміші, настройка режиму котла проводилися за участі представників даного інституту.
3.9. У процесі досліджень було підтверджено, що технологічні властивості суміші твердого палива та нафтококсу відповідають вугіллю марки П (яке є проектним видом палива блоку №7 Слов`янської ТЕС), спалювання суміші у відповідних пропорціях, за умови виконання природоохоронних заходів та додержання обмежень, не призводить до погіршення стану навколишнього середовища, а залишається на існуючому рівні граничного допустимих нормативів, установлених у діючому дозволі на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, про що зазначено у листі Інституту вугільних енерготехнологій Національної академії наук України від 01.10.2018 №235/04/1-257. Під час проведення досліджень сертифікованими лабораторіями постійно здійснювалось санітарно-хімічне дослідження атмосферного повітря в санітарно-захисній зоні, за результатами якого перевищень гранично допустимих концентрацій по забруднюючим речовинам в атмосферному повітрі не зафіксовано.
3.10. Анотований звіт, що був складений Інститутом вугільних енерготехнологій Національної академії наук України за результатами проведення попередніх досліджень при спалюванні суміші вугілля марок АШ та П з матеріалом нафтового коксу підтвердив, що технологічні властивості вугілля марок АШ та П у суміші з матеріалом нафтового коксу відповідають характеристикам вугілля марки П, нафтовий кокс за вмістом летких та своїми характеристики вибухобезпеки можна прирівняти до пісного вугілля, тому його спалювання у суміші з вугіллям марки АШ та П не потребувало у процесі дослідження та не буде потребувати у подальшому проведення конструктивних змін у обладнанні пилоприготувального цеху (ППЦ) і блоку №7 (геометричних розмірів чи заміни на інше обладнання), реконструкції або будівництва окремих вузлів ППЦ та блоку №7, технологічних змін на устаткуванні ППЦ та блоку №7; додаванням матеріалу нафтового коксу підвищує калорійність суміші та покращую режим спалювання палива у котлоагрегаті; зменшення зольності суміші за рахунок додавання нафтового коксу призводить до росту температури у НРЧ з покращенням режиму виходу рідкого шлаку; збільшення температур у топці підвищує ступінь конверсії вуглецю вугілля на 2%; спалювання даної суміші у відповідній пропорції, при виконанні природоохоронних заходів (робота газоочисного обладнання ППЦ та блоку №7) та витримувати обмежень до співвідношення компонентів у суміші не призводить до погіршення стану навколишнього середовища, а її екологічні показники залишаються на існуючому рівні, згідно гранично - допустимих нормативів, які встановлені у існуючому дозволі Слов`янської ТЕС на викиди забруднюючих речовин до атмосферного повітря.
4. Суди попередніх інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходили з того, що дослідженими під час судового розгляду справи доказами підтверджується, що Слов`янська ТЕС при використанні суміші твердого палива та нафтококсу дотримувалась умов виданого їй дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, відтак, порушення вимог статті 10 Закону №2707-XII та пп. 2.3 пункту 2 розділу 3 відповідного дозволу остання не допускала. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що спалювання Слов`янською ТЕС суміші нафтового коксу не підлягало оцінці впливу на довкілля згідно статті 3 Закону №2059-VIII та пункту 2 "Критеріїв визначення розширень і змін діяльності та об`єктів, які не підлягають оцінці впливу на довкілля", що затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 13.12.2017 №1010 (надалі - Критерії визначення розширень і змін діяльності та об`єктів, які не підлягають оцінці впливу на довкілля), тому порушення пп. 4 пункту 4 статті 3 Закону №2059-VIII не мало місця. Таким чином, на переконання судів попередніх інстанцій, припис Держекоінспекції №2/5-1 від 11.10.2018 прийнятий за відсутності для цього правових підстав та підлягав до скасування.
4.1. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог про заборону Держекоінспекції у Донецькій області здійснювати контроль за виконанням припису Держекоінспекції №2/5-1 від 11.10.2018, послався на те, що нормами Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) не встановлено можливості захисту порушених прав та інтересів осіб на майбутнє, а судове рішення не може зобов`язувати відповідача вчинити чи утриматись від вчинення певних дій на майбутнє.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Відповідачем 1 - Держекоінспекцією, подано касаційну скаргу на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11.02.2019 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зокрема, скаржник вказує, що за наслідками перевірки додержання структурною одиницею ПАТ "Донбасенерго" Слов`янською ТЕС вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів виявлено, що остання використовує сировину, яка не передбачена дозволом на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 18.01.2018 №1414170300-64, чим порушує пп. 2.3 пункту 2 розділу 3 умов відповідного дозволу та статтю 10 Закону №2707-XII. На думку скаржника, суди попередніх інстанцій залишили поза увагою ту обставину, що використання такої сировини не закладене у технічному регламенті, а діяльність структурної одиниці ПАТ "Донбасенерго" Слов`янською ТЕС підлягала оцінці впливу на довкілля відповідно до вимог Закону №2059-VIII, а також Критеріїв визначення розширень і змін діяльності та об`єктів, які не підлягають оцінці впливу на довкілля.