ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 червня 2020 року
м. Київ
Справа № 910/2079/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Бенедисюка І.М. (головуючий), Колос І.Б., Селіваненка В.П.,
за участю секретаря судового засідання Ковалівської О.М.,
представників учасників справи:
позивача - Гордова М.М.,
відповідача - Тацишиної О.П.,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Д-Груп Інжиніринг"
на рішення Господарського суду міста Києва від 11.06.2019
та постанову Північного апеляційного господарського суду від 05.12.2019
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Д-Груп Інжиніринг"
до Київського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України
про визнання недійсним рішення.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Стислий зміст позовних вимог
1.1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Д-Груп Інжиніринг" (далі - ТОВ "Д-Груп Інжиніринг") звернулося до Господарського суду міста Києва з позовом про визнання недійсним рішення Київського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі - Відділення АМК) від 13.12.2018 № 60/50-р/к "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції ТОВ "Д-Груп Інжиніринг" та про накладення штрафу" у справі № 95/35-р-02- 05-18 (далі - Рішення № 60/50-р/к, справа № 95-35-р-02-05-18).
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані порушенням відповідачем процедури розгляду справи № 95-35-р-02-05-18 і перевищенням ним визначених законом повноважень.
2. В судовому засіданні 11.06.2020 відповідач повідомив суд про заміну його найменування. Згідно з долученими до клопотання документами Київське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України 02.06.2020 змінило найменування на Північне міжобласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України.
3. Стислий виклад рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
3.1. Рішенням Господарського суду міста Києва від 11.06.2019 (суддя Бондаренко Г.П.) у задоволенні позову відмовлено повністю.
3.2. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 05.12.2019 (колегія суддів: Кравчук Г.А. - головуючий, Коробенко Г.П., Яковлєв М.Л.) рішення суду першої інстанції залишено без змін.
4. Стислий виклад вимог касаційної скарги
16.01.2020 ТОВ "Д-Груп Інжиніринг" звернулося з касаційною скаргою, в якій просить рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати і ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
5. Аргументи учасників справи
5.1. Аргументи касаційної скарги
5.1.1. Позивач зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права.
5.1.2. Позивач, посилаючись на положення статей 19, 92 Конституції України, Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", пункт 5 статті 3, статтю 5, частини першу та другу статті 12, частину сьому статті 121, частини п`яту-сьому статті 14, абзаци перший та другий статті 4 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", пункт 2 Положення про територіальне відділення Антимонопольного комітету України, затвердженого розпорядженням Антимонопольного комітету України від 23.02.2001 № 32-р, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30.03.2001 за № 291/5482 (далі - Положення), стверджує, що Відділення АМК, приймаючи Рішення № 60/50-р/к, вийшло за межі своїх повноважень та завдань.
Позивач зазначає, що:
стаття 3 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" містить вичерпний перелік завдань Антимонопольного комітету України, серед них - здійснення контролю щодо створення конкурентного середовища та захисту конкуренції у сфері державних закупівель, але не публічних закупівель (пункт 5 частини першої статті);
суд першої інстанції, оцінюючи такі аргументи, зазначив лише, що: "Суд відхиляє доводи позивача про відсутність у відповідача повноважень в сфері здійснення контролю щодо створення конкурентного середовища та захисту конкуренції у сфері державних (публічних) закупівель";
а в постанові апеляційного суду зазначено: "Обставини справи, встановлені судом першої інстанції та перевірені судом апеляційної інстанції.
Як підтверджується матеріалами справи, Відділенням на виконання доручення Антимонопольного комітету України від 15.01.2018 №13-01/31 (вх. від 16.01.2018 №01-03-147) у зв`язку із виконанням завдань, покладених на Відділення Законом України "Про Антимонопольний комітет України", здійснювався контроль щодо створення конкурентного середовища та захисту конкуренції у сфері державних (публічних) закупівель, зокрема під час участі ТОВ "Д-Груп Інжиніринг" у тендерній процедурі закупівлі - UA-2017-09-08-000866-с";
отже, суд апеляційної інстанції визнав встановленими судом першої інстанції обставини, які цей суд не досліджував і не аналізував, а також неправильно розтлумачив норми матеріального права - зміст Прикінцевих положень Закону України 10.04.2014 № 1197-VII "Про здійснення державних закупівель", Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про публічні закупівлі", преамбул цих законів і дійшов помилкового висновку про тотожність понять "державні закупівлі" та "публічні закупівлі".
Позивач вважає, що правових підстав для ототожнення понять "державні закупівлі" та "публічні закупівлі" немає, з огляду на зміст частини першої статті 1, пункту 5 частини першої статті 3, статті 5, пунктів 171, 18 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", Законів України "Про здійснення державних закупівель" та "Про публічні закупівлі", інакше б у тексті Закону України "Про Антимонопольний комітет України" не було розмежування повноважень Антимонопольного комітету України відповідно до Законів України "Про здійснення державних закупівель" та "Про публічні закупівлі".
5.1.3. ТОВ "Д-Груп Інжиніринг" не погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що законодавством не передбачено можливості для вирішення суб`єктом господарювання на власний розсуд питання доцільності витребування органом Антимонопольного комітету України інформації, необхідної для виконання передбачених законодавством про захист економічної конкуренції завдань.
У касаційній скарзі зазначено, що цей висновок суперечить положенням статті 19 Конституції України, статей 21, 22, 221 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" та пункту 3 Положення, з огляду на які суб`єкт господарювання вправі відмовити голові відділення Антимонопольного комітету України у наданні інформації та/або документів, якщо відповідні вимоги незаконні.
Поряд із цим позивач зазначає, що судова практика, на яку посилається суд апеляційної інстанції, не має значення для розгляду справи, оскільки відповідні справи не стосуються оскарження рішень органів Антимонопольного комітету України, прийнятих у зв`язку з порушенням конкурентного законодавства саме під час публічних закупівель.
Позивач зауважує, що постанова Верховного Суду України від 14.08.2012 зі справи № 08/03/26/64/2011 містить висновок про обов`язок органу Антимонопольного комітету України витребувати інформації у межах визначених законом повноважень.
5.1.4. ТОВ "Д-Груп Інжиніринг" вказує на інші порушення попередніми судовими інстанціями норм процесуального права, а саме, що:
долучена до матеріалів справи довіреність представника відповідача уповноважує його здійснювати представництво Антимонопольного комітету України лише в органах Державної виконавчої служби; отже, суд першої інстанції, допустивши зазначеного представника до участі у справі, порушив вимоги частини третьої статті 198, частини четвертої статті 201 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК);
у додатках до відзиву відповідача немає документа, який підтверджує повноваження його представника, тобто наказу про призначення Хмельницького О.М. головою Відділення АМК, тому суди порушили вимоги частини сьомої статті 165 ГПК;
долучені відповідачем до матеріалів справи письмові докази належним чином не завірені, всупереч вимогам частин другої, четвертої, п`ятої статті 91 ГПК.
На думку позивача, зазначені порушення норм процесуального права не тягнуть за собою обов`язкового скасування оскаржуваних судових рішень, але свідчать про те, що суд не був безстороннім під час розгляду справи.
5.1.5. У касаційній скарзі зазначено, що наявні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень, передбачені статтею 311 ГПК.
5.2. Аргументи, зазначені у відзиві на касаційну скаргу
5.2.1. Відділення АМК просить касаційну скаргу залишити без задоволення.
У відзиві зазначено, що суди першої та апеляційної інстанцій з огляду на фактичні обставини справи та положення чинного законодавства дійшли обґрунтованого висновку, що Відділення АМК, приймаючи оспорюване позивачем Рішення № 60/50-р/к, діяло в межах повноважень; зазначене рішення є законним та обґрунтованим, і визначених законом підстав для визнання його недійсним немає.
6. Обставини справи, встановлені судами першої та апеляційної інстанцій
6.1. У Рішенні № 60/50-р/к зазначено таке.
Антимонопольний комітет України надіслав до Відділення АМК доручення від 15.01.2018 №13-01/31 (вх. від 16.01.2018 №01-03-147) щодо проведення дослідження дотримання ТОВ "Д-Груп Інжиніринг" законодавства про захист економічної конкуренції під час участі його в тендері (торгах) UA-2017-09-08-000866-с.
Голова Відділення АМК, керуючись статтею 17 Закону України "Про Антимонопольний комітет", виконуючи зазначене доручення, направив ТОВ "Д-Груп Інжиніринг" вимогу від 22.02.2018 № 02-05/752 про надання інформації (далі - Вимога), відповідно до змісту якої ТОВ "Д-Груп Інжиніринг" запропоновано протягом двадцяти п`яти днів надати Відділенню АМК зазначені у Вимозі інформацію та копії документів.
Вимога містить застереження про те, що відповідно до пунктів 13, 14, 15 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції" дії щодо неподання інформації або подання інформації в неповному обсязі в установлені строки, подання недостовірної інформації є порушеннями законодавства про захист економічної конкуренції та тягнуть за собою відповідальність, встановлену статтею 52 цього Закону.
ТОВ "Д-Груп Інжиніринг" у відповідь надіслало до Відділення АМК листа від 21.03.2018 вих. № 03/025-1 (вх. № 01-11-1182 від 27.03.2018), у якому повідомило, що Вимога суперечить, зокрема, положенням законодавства про захист економічної конкуренції.
03.04.2018 Відділення АМК повторно звернулося до ТОВ "Д-Груп Інжиніринг" щодо надання відповідної інформації та копій документів (лист № 60-02-05/1186).
ТОВ "Д-Груп Інжиніринг" у відповідь надіслало до Відділення АМК листа від 19.04.2018 вих. № 3/030 (вх. № 60-01/1481), у якому зазначило про незаконність Вимоги. ТОВ "Д-Груп Інжиніринг" запитувану інформацію та копії документів не надало.
6.2. Відповідно до резолютивної частини Рішення № 60/50-р/к:
визнано, що ТОВ "Д-Груп Інжиніринг" вчинило порушення, передбачене пунктом 13 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді неподання інформації на Вимогу голови Відділення АМК у встановлений ним строк (пункт 1);
за порушення, зазначене в пункті 1 резолютивної частини цього рішення, на ТОВ "Д- Груп Інжиніринг" накладено 68 000 грн штрафу.
6.3. Суд апеляційної інстанції критично оцінив доводи позивача про те, що відповідно до Закону України "Про Антимонопольний комітет України" та Положення до компетенції Антимонопольного комітету України та Відділення АМК не належать питання щодо здійснення контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції саме у сфері публічних закупівель.
7. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
7.1. Закон України "Про захист економічної конкуренції"
7.1.1. Стаття 2
Цим Законом регулюються відносини органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю із суб`єктами господарювання; суб`єктів господарювання з іншими суб`єктами господарювання, із споживачами, іншими юридичними та фізичними особами у зв`язку з економічною конкуренцією. Цей Закон застосовується до відносин, які впливають чи можуть вплинути на економічну конкуренцію на території України.
7.1.2. Пункт 13 статті 50
Порушеннями законодавства про захист економічної конкуренції є: неподання інформації Антимонопольному комітету України, його територіальному відділенню у встановлені органами Антимонопольного комітету України, головою його територіального відділення чи нормативно-правовими актами строки.
7.1.3. Частина перша статті 59
Підставами для зміни, скасування чи визнання недійсними рішень органів Антимонопольного комітету України є:
неповне з`ясування обставин, які мають значення для справи;
недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи;
заборона концентрації відповідно до Закону України "Про санкції";
порушення або неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права).
7.2. Закон України "Про Антимонопольний комітет України"
7.2.1. Стаття 1
Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.
7.2.2. Стаття 3
Основним завданням Антимонопольного комітету України є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині:
1) здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб`єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції;
2) контролю за концентрацією, узгодженими діями суб`єктів господарювання та дотриманням вимог законодавства про захист економічної конкуренції під час регулювання цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб`єктами природних монополій;
3) сприяння розвитку добросовісної конкуренції;
4) методичного забезпечення застосування законодавства про захист економічної конкуренції;
5) здійснення контролю щодо створення конкурентного середовища та захисту конкуренції у сфері державних закупівель;
6) проведення моніторингу державної допомоги суб`єктам господарювання та здійснення контролю за допустимістю такої допомоги для конкуренції.
7.2.3. Стаття 3
Антимонопольний комітет України здійснює свою діяльність відповідно до Конституції України, законів України "Про захист економічної конкуренції", "Про захист від недобросовісної конкуренції", "Про державну допомогу суб`єктам господарювання", цього Закону, інших законів та нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до цих законів.
Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що їх містить цей Закон, то застосовуються правила міжнародного договору.
У цьому Законі відповідні терміни розуміються у значеннях, визначених Законом України "Про захист економічної конкуренції".
У цьому Законі термін "законодавство про захист економічної конкуренції" розуміється у значенні, визначеному статтею 3 Закону України "Про захист економічної конкуренції".
7.2.4. Частина перша статті 7
У сфері здійснення контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції Антимонопольний комітет України має такі повноваження:
1) розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та проводити розслідування за цими заявами і справами;
2) приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції розпорядження та рішення за заявами і справами, перевіряти та переглядати рішення у справах, надавати висновки щодо кваліфікації дій відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції;
3) розглядати справи про адміністративні правопорушення, приймати постанови та перевіряти їх законність та обґрунтованість;
4) перевіряти суб`єкти господарювання, об`єднання, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю щодо дотримання ними вимог законодавства про захист економічної конкуренції та під час проведення розслідувань за заявами і справами про порушення законодавства про захист економічної конкуренції;
5) при розгляді заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, проведенні перевірки та в інших передбачених законом випадках вимагати від суб`єктів господарювання, об`єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, їх посадових осіб і працівників, інших фізичних та юридичних осіб інформацію, в тому числі з обмеженим доступом;
6) призначати експертизу та експерта з числа осіб, які володіють необхідними знаннями для надання експертного висновку;
7) у випадках та порядку, передбачених законом, проводити огляд службових приміщень та транспортних засобів суб`єктів господарювання - юридичних осіб, вилучати або накладати арешт на предмети, документи чи інші носії інформації, які можуть бути доказами або джерелом доказів у справі незалежно від їх місцезнаходження;
8) у разі перешкоджання працівникам Антимонопольного комітету України у виконанні ними повноважень, передбачених пунктами 4, 5 і 7 цієї частини, залучати поліцейських для застосування заходів, передбачених законом, для подолання перешкод;
9) залучати поліцейських, працівників митних та інших правоохоронних органів для забезпечення проведення розгляду справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема в разі проведення розслідування;
10) залучати до проведення перевірок спеціалістів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій за погодженням з їх керівниками, депутатів місцевих рад за їх згодою;
11) проводити дослідження ринку, визначати межі товарного ринку, а також становище, в тому числі монопольне (домінуюче), суб`єктів господарювання на цьому ринку та приймати відповідні рішення (розпорядження);
12) визначати наявність або відсутність контролю між суб`єктами господарювання або їх частинами та склад групи суб`єктів господарювання, що є єдиним суб`єктом господарювання;
13) вносити до органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування обов`язкові для розгляду подання щодо анулювання ліцензій, припинення операцій, пов`язаних із зовнішньоекономічною діяльністю суб`єктів господарювання, у разі порушення ними законодавства про захист економічної конкуренції;
14) надавати обов`язкові для розгляду рекомендації органам влади, органам місцевого самоврядування, органам адміністративно-господарського управління та контролю, суб`єктам господарювання, об`єднанням щодо припинення дій або бездіяльності, які містять ознаки порушень законодавства про захист економічної конкуренції, та усунення причин виникнення цих порушень і умов, що їм сприяють;