ПОСТАНОВА
Іменем України
29 травня 2020 року
Київ
справа №П/811/636/17
адміністративне провадження №К/9901/23161/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін за наявними в справі матеріалами адміністративну справу №811/636/17
за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Кіровоградської області про визнання незаконним і скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Прокуратури Кіровоградської області на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 травня 2017 року, ухвалену у складі: головуючого судді Притули К.М., та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2017 року, постановлену у складі: головуючого судді Шальєвої В.А., суддів Білак С.В., Олефіренко Н.А.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулася до суду з позовом до Прокуратури Кіровоградської області (далі - відповідач) із вимогами:
1.1. визнати незаконним і скасувати наказ Прокуратури Кіровоградської області від 06 квітня 2017 року №139ц;
1.2. поновити ОСОБА_1 на роботі на посаді прокурора Відділу представництва інтересів громадянина або держави в суді та при виконанні судових рішень Прокуратури Кіровоградської області;
1.3. стягнути з Прокуратури Кіровоградської області на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду в розмірі неотриманої заробітної плати за час вимушеного прогулу за період із моменту незаконного звільнення з 06 квітня 2017 року до моменту прийняття рішення у справі.
2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що наказ, яким її було звільнено зі служби в прокуратурі, є незаконним, адже він ґрунтується на висновках службового розслідування, яке проведено необ`єктивно та для призначення якого не було правових підстав. Позивачка доводить, що відповідач втретє провів службове розслідування з питань, що вже були предметом службової перевірки. Позивачка також зазначає, що відповідач не повідомляв її про початок службового розслідування, не дав можливості надати письмові пояснення та реалізувати інші права, унаслідок чого відповідач дійшов помилкових висновків про наявність в її діях ознак дисциплінарного проступку.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Судами першої та апеляційної інстанцій установлено, що ОСОБА_1 із 19 січня 1995 року працювала в органах прокуратури на різних посадах.
4. Наказом Прокуратури Кіровоградської області від 22 липня 2016 року № 361ц "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" за грубе порушення Закону України "Про прокуратуру", Правил прокурорської етики, учинення дій, що порочать звання прокурора, прокурора Відділу представництва інтересів громадянина або держави в суді та при виконанні судових рішень Прокуратури Кіровоградської області, старшого радника юстиції ОСОБА_1 звільнено із займаної посади та органів прокуратури.
5. Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2016 року в справі №П/811/1036/16, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року, визнано незаконним і скасовано наказ Прокуратури Кіровоградської області №361ц від 22 липня 2016 року та поновлено ОСОБА_1 на займаній посаді.
6. Наказом Прокуратури Кіровоградської області від 06 квітня 2017 року №138ц позивачку поновлено на посаді.
7. Проте наказом Прокуратури Кіровоградської області від 06 квітня 2017 року №139ц "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" ОСОБА_1 за грубе порушення вимог Кримінально-процесуального кодексу України (далі - КПК України), Положення про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, Закону України "Про прокуратуру", наказу Генерального прокурора України від 19 грудня 2012 року № 4гн "Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні", Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, учинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів в її об`єктивності, неупередженості та незалежності, а також чесності та непідкупності органів прокуратури, звільнено з посади прокурора Відділу представництва інтересів громадянина або держави в суді та при виконані судових рішень Прокуратури Кіровоградської області та з органів прокуратури.
8. Підставою для видання вказаного наказу був Висновок, затверджений в.о. прокурора Кіровоградської області 17 січня 2017 року, про результати службового розслідування щодо належного виконання службових обов`язків, дотримання вимог КПК України та галузевих наказів Генерального прокурора України ОСОБА_1 під час її перебування на посаді прокурора Олександрівського району Кіровоградської області при організації та здійсненні процесуального керівництва в кримінальних провадженнях №12013120310000737, №12013120310000045 та №12013120310000785, а також організації розгляду матеріалів за фактом звернення ОСОБА_2 до Олександрівської центральної районної лікарні із тілесними ушкодженнями.
9. Службовим розслідуванням установлено, що співробітниками Генеральної прокуратури України під час здійснення досудового розслідування в кримінальному провадженні №42015000000002738 від 11 грудня 2015 року за частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України (далі - КК України) проведено обшук місця проживання ОСОБА_1, за результатами якого виявлено та вилучено: матеріали повідомлення про підозру в кримінальному провадженні №12013120310000785; матеріали кримінального провадження №12013120310000737; а також матеріали Олександрівського ВП (Олександрівського РВ) за фактом звернення до Олександрівської центральної районної лікарні з тілесними ушкодженнями ОСОБА_2, на підставі яких Олександрівським РВ УМВС України в Кіровоградській області 24 жовтня 2013 року розпочато кримінальне провадження №12013120310000785 за частиною 1 статті 271 КК України за фактом травмування на виробництві СТОВ "Ясенівське".
10. У межах службового розслідування комісією було вивчено копії матеріалів кримінальних проваджень, вилучених під час обшуку помешкання ОСОБА_1, за результатами чого встановлено, що ОСОБА_1, будучи процесуальним прокурором у кримінальному провадженні №12013120310000785, не забезпечила внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей щодо повідомлення про підозру та прийняття остаточного рішення у кримінальному провадженні протягом двох місяців із дня повідомлення особам про підозру. Із метою укриття вказаного факту процесуальним прокурором ОСОБА_1 умисно вилучено з матеріалів указаного кримінального провадження повідомлення про підозру майстру СТОВ "Ясенівське" ОСОБА_3 і начальнику відділу СТОВ "Ясенівське" ОСОБА_4, пам`ятки про процесуальні права та обов`язки підозрюваних, протоколи допитів як підозрюваних, протоколи їхніх одночасних допитів, клопотання захисника та постанову про результати його розгляду, які зберігалися ОСОБА_1 за місцем проживання.
11. Також службовим розслідуванням установлено, що в кримінальному провадженні №12013120310000737, досудове розслідування якого здійснювалося Олександрівським ВП Знам`янського ВП ГУ НП у Кіровоградській області, після вчинення низки слідчих (розшукових) дій було прийнято рішення про закриття кримінального провадження з підстав, передбачених пунктом 2 частини першої статті 284 КПК України, відомості про що 24 грудня 2013 року внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань.
12. Водночас ОСОБА_1 із метою укриття факту прийняття рішення про закриття кримінального провадження №12013120310000737 та створення умов для неможливості перевірки законності прийнятого рішення, вилучила матеріали проведених слідчих (розшукових) дій та постанову про закриття кримінального провадження, а матеріали кримінального провадження №12013120310000737 у семи томах зберігала за місцем свого проживання.
13. З урахуванням викладеного комісія, яка проводила службове розслідування, дійшла висновку, що факти протиправних дій ОСОБА_1, порушення нею вимог КПК України та наказів Генерального прокурора України, неналежного виконання службових обов`язків за час її перебування на посаді прокурора Олександрівського району Кіровоградської області, знайшли своє підтвердження.
14. Не погоджуючись із наказом про звільнення, позивачка звернулася до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
15. Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2017 року, адміністративний позов задоволено:
15.1. визнано незаконним і скасовано наказ прокурора Кіровоградської області від 06 квітня 2017 року №139ц;
15.2. поновлено ОСОБА_1 на роботі на посаді прокурора Відділу представництва інтересів громадянина або держави в суді та при виконанні судових рішень Прокуратури Кіровоградської області з 06 квітня 2017 року;
15.3. стягнуто з Прокуратури Кіровоградської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 06 квітня 2017 року по 15 травня 2017 року в розмірі 12358,72 грн.
16. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що службове розслідування, на підставі якого прийнято оскаржуваний наказ, було проведено безпідставно та з грубими порушеннями процедури, що очевидно вплинуло на його об`єктивність.
17. Водночас суди попередніх інстанцій зазначили, що питання, які були предметом перевірки під час службового розслідування, результати якого затверджені Висновком від 17 січня 2017 року, уже були перевірені під час трьох інших службових розслідувань. Однак у самому Висновку службового розслідування та наказах, на підставі яких воно було розпочате, відсутні посилання на правові підстави, які б дозволяли в черговий раз провести службове розслідування з одних і тих самих питань.
18. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачку не попереджали про початок службового розслідування, унаслідок чого її було позбавлено права взяти в ньому участь, зокрема шляхом заявлення відводів членам комісії, подання заяв і клопотань, надання пояснень із питань, що стосуються предмета службового розслідування.
19. Суди попередніх інстанцій також дійшли висновку про те, що дисциплінарне стягнення було накладено за межами визначених у законодавстві строків. Як зазначили суди попередніх інстанцій, Висновок службового розслідування був затверджений 17 січня 2017 року, у зв`язку з чим дисциплінарне стягнення мало бути накладено не пізніше 17 лютого 2017 року.
20. Суди попередніх інстанцій також вказали, що висновки службового розслідування про укриття позивачкою матеріалів кримінального провадження ґрунтуються на відомостях із протоколу обшуку помешкання позивачки, який у Прокуратури Кіровоградської області відсутній і який під час службового розслідування відповідною комісією не досліджувався. Водночас на запит захисника позивачки Прокуратура Кіровоградської області підтвердила, що під час здачі справ і матеріалів, у зв`язку із звільненням позивачки, нестачі матеріалів кримінальних проваджень не виявлено.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
21. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняте нове, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.
22. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що під час службового розслідування, результати якого затверджені Висновком від 17 січня 2017 року, досліджувалися обставини, що не були охоплені попередніми службовими розслідуваннями, а тому висновки судів попередніх інстанцій про незаконність службового розслідування ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права.
23. Відповідач також зазначає, що чинне законодавство не встановлює способу та форми попередження особи про початок проведення службового розслідування, у зв`язку з чим позивачку про службове розслідування було повідомлено усно. Незважаючи на те, що позивачці було відомо про службове розслідування, взяти в ньому участь для реалізації своїх прав, зокрема права надати пояснення, остання відмовилася.
24. З урахуванням викладеного відповідач уважає, що суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованих висновків про порушення Прокуратурою Кіровоградської області порядку проведення службового розслідування.
25. Відповідач наполягає на тому, що висновки службового розслідування ґрунтуються на копіях матеріалів кримінальних проваджень №12013120310000737, №12013120310000045 та №12013120310000785, що отримані від органу досудового слідства у встановлений законом спосіб, а тому висновки судів попередніх інстанцій про те, що висновки службового розслідування не підтверджуються доказами або щодо недопустимості таких доказів є необґрунтованими.
26. Позивачка правом подати заперечення на касаційну скаргу не скористалася.
27. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
28. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
29. 15 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
30. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Білоусу О.В., суддям Шарапі В.М., Желтобрюх І.Л.
31. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 31 травня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
32. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 травня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
33. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
34. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
35. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
36. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
37. Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
38. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.
39. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
40. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII).
41. Порядок здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано статтями 44-50 Закону №1697-VII, які, згідно з абзацом третім пункту 1 Розділу XIII "Прикінцеві положення" цього Закону, набирають чинності з 15 квітня 2017 року.
42. Відповідно до підпункту 5 пункту 5-1 Розділу XIII "Прикінцеві положення" Закону №1697-VII до набрання чинності зазначеними положеннями дисциплінарне провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, здійснюється відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України.
43. Постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року №1796-XII затверджений Дисциплінарний статут прокуратури України (далі - Дисциплінарний статут).
44. Частиною першою статті 8 Дисциплінарного статуту визначено, що дисциплінарні стягнення до прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовується за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.
45. Відповідно до статті 9 Дисциплінарного статуту дисциплінарними стягненнями є: догана; пониження в класному чині; пониження в посаді; позбавлення нагрудного знаку "Почесний працівник прокуратури України"; звільнення; звільнення з позбавленням класного чину.
46. Згідно з частиною першою статті 11 Дисциплінарного статуту дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з`ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. У разі необхідності може бути призначено службову перевірку.
47. Статтею 12 Дисциплінарного статуту передбачено, що дисциплінарне стягнення застосовується протягом одного місяця з дня виявлення проступку, не враховуючи часу службової перевірки, тимчасової непрацездатності працівника та перебування його у відпустці, але не пізніше одного року з дня вчинення проступку. Строк проведення службової перевірки не може перевищувати двох місяців.
48. У разі вчинення працівником діяння, несумісного з перебуванням на роботі в органах прокуратури, його звільнення проводиться незалежно від часу вчинення проступку.
49. Наказом Генеральної прокуратури України від 24 вересня 2014 року №104 затверджено Інструкцію про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України (далі - Інструкція).
50. Пунктом 1.2 Інструкції визначено, що службове розслідування (перевірка) - це комплекс заходів, які проводяться у випадках скоєння працівниками прокуратури ганебних вчинків - кримінальних, корупційних правопорушень, керування транспортними засобами у стані алкогольного чи наркотичного сп`яніння або відмови від проходження огляду з метою виявлення стану сп`яніння, порушення Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх як працівників прокуратури та шкодять авторитету органів прокуратури, а також за фактами порушень виконавської та трудової дисципліни, неправомірного втручання у службову діяльність працівників прокуратури, посягання на їх життя, здоров`я та майно, загибелі та в інших випадках, передбачених цією Інструкцією.
51. Згідно з пунктом 1.3 Інструкції метою службових розслідувань (перевірок) є швидке, всебічне, повне та неупереджене з`ясування обставин, за яких скоєно ганебні вчинки, допущено неправомірне втручання у службову діяльність працівників прокуратури, посягання на їхнє життя, здоров`я та майно, виявлення причин і умов, що їм сприяли, зміцнення службової дисципліни та попередження негідних вчинків серед особового складу.