ПОСТАНОВА
Іменем України
27 травня 2020 року
Київ
справа №822/503/17
адміністративне провадження №К/9901/21025/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №822/503/17
за позовом ОСОБА_1
до прокуратури Хмельницької області
про визнання протиправним і скасування наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 6 квітня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Петричковича А.І.)
і ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Кузьмишина В.М., суддів Сушка О.О., Боровицького О.А.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у лютому 2017 року звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнень позовних вимог, просив визнати протиправним і скасувати наказ виконуючого обов`язків прокурора Хмельницької області С.Ромася №3к від 3 січня 2017 року "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", яким першому заступнику керівника Хмельницької місцевої прокуратури раднику юстиції ОСОБА_1 оголошено догану.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що спірний наказ був прийнятий за результатами перевірки координації правоохоронних органів у сфері протидії злочинності, діяльності прокурорів у кримінальному провадженні у Хмельницькій місцевій прокуратурі, проведеної відповідно до наказу прокурора області №160-окв від 6 жовтня 2016 року. Результати цієї перевірки були оформлені доповідною запискою, з якою позивач не був ознайомлений. Вказана доповідна записка була складена в період з 10 до 19 жовтня 2016 року. Керівник місцевої прокуратури був ознайомлений з нею 19 жовтня 2016 року. Резолюція прокурора Хмельницької області "З пропозиціями згоден" на цій доповідній записці датована 25 жовтня 2016 року.
Як наголошує позивач, про результати проведення перевірки координації правоохоронних органів у сфері протидії злочинності, діяльності прокурорів у кримінальному провадженні у Хмельницькій місцевій прокуратурі прокурору Хмельницької області стало відомо 25 жовтня 2016 року, а оскаржуваний наказ про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності виданий 3 січня 2017 року. Тому при винесенні цього наказу відповідач не дотримав встановленого законодавством місячного строку застосування дисциплінарного стягнення.
Також позивач зазначає, що не вчиняв дисциплінарного проступку, а відповідач при притягненні позивача до дисциплінарної відповідальності порушив Закон України "Про прокуратуру", Кримінальний процесуальний кодекс України (надалі також - "КПК України"), Дисциплінарний статут прокуратури України, затверджений постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року №1796-ХІІ (надалі також - "Дисциплінарний статут прокуратури України"), і права позивача.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6 квітня 2017 року постановою Хмельницького окружного адміністративного суду, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2017 року, позов задоволено частково.
В описовій частині наказу виконуючого обов`язків прокурора Хмельницької області №3к від 3 січня 2017 року "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" визнано протиправним твердження про порушення ОСОБА_1 вимог пункту 11 наказу Генерального прокурора України №4-гн від 19 грудня 2012 року.
В решті позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи частково позовні вимоги суди виходили з того, що пункт 11 наказу №4-гн від 19 грудня 2012 року стосується вирішення скарг учасників кримінального провадження, у яких оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора. Одночасно, звернення у формі претензій керівника ПП "Банкір" ОСОБА_3 стосуються майнових вимог до прокуратури Хмельницької області, які й були їй адресовані, а не безпосередньо позивачу. Тому в цій частині твердження відповідача про порушення позивачем пункту 11 вказаного наказу не відповідає дійсності.
Стосовно решти підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, то суди дійшли висновку про те, що останні мали місце, а тому відповідач правомірно притягнув ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати постанову суду першої інстанції й ухвалу суду апеляційної інстанції в частині відмови в позові й ухвалити в цій частині нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити повністю.
Скаржник зазначає, що в описовій частині оскаржуваного наказу вказано про допущені позивачем порушення пунктів 4, 8, 11 (твердження відповідача про порушення пункту 11 визнано судами протиправним) наказу Генерального прокурора України №4-гн/2012 від 19 грудня 2012 року "Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні", які стали підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
Пункт 4 вказаного наказу в першу чергу стосується прокурорів, які безпосередньо здійснюють процесуальне керівництво у конкретному кримінальному провадженні. Позивач зазначає, що не здійснював процесуальне керівництво і не був призначений у склад групи прокурорів, які здійснювали повноваження прокурорів у кримінальних провадженнях, зазначених в оскаржуваному наказі. Позивач за своєю посадою є прокурором вищого рівня. Оскільки у цих кримінальних провадженнях не було скарг до позивача з приводу недотримання розумних строків, то у позивача як прокурора вищого рівня не виникло обов`язку давати відповідному процесуальному прокурору обов`язкові для виконання вказівки чи ініціювати питання про притягнення процесуальних прокурорів до відповідальності.
Крім того, у кримінальних провадженнях, де підозра не була оголошена, відлік строків досудового розслідування не розпочався, і, відповідно, не мало місця недотримання розумних строків досудового розслідування.
Тому, позивач не погоджується з висновками судів про те, що ним було порушено пункт 4 наказу Генерального прокурора України №4-гн/2012 від 19 грудня 2012 року щодо "невжиття заходів із забезпечення належного нагляду за додержанням законів у кримінальних провадженнях, розпочатих органами прокуратури за результатами представницької діяльності" у кримінальних провадженнях, в яких позивач не був процесуальним керівником і не входив до групи прокурорів, оскільки такі висновки судів суперечать вимогам частини першої статті 36, частини першої статті 37, частин першої і другої статті 308 КПК України і частини першої статті 17 Закону України "Про прокуратуру".
Пункт 8 наказу Генерального прокурора України №4-гн/2012 від 19 грудня 2012 року зобов`язує керівників органів прокуратури і галузевих підрозділів апаратів прокуратур усіх рівнів здійснювати контроль за законністю застосування заходів забезпечення кримінального провадження. Як зазначає позивач, вказаних обов`язків він також не порушував, оскільки передбачені статтею 282 КПК України підстави для відновлення досудового розслідування у кримінальних провадженнях, зазначених в оскаржуваному наказі, були відсутні.
До того ж, згідно абзацу першого оскаржуваного наказу №3к від 3 січня 2017 року він був прийнятий відповідачем за результатами перевірки щодо координації правоохоронних органів у сфері протидії злочинності, діяльності прокурорів у кримінальному провадженні у Хмельницькій місцевій прокуратурі, проведеної відповідно до наказу прокурора області №160-окв від 6 жовтня 2016 року. Результати цієї перевірки були оформлені доповідною запискою від 10 - 19 жовтня 2016 року, на якій стоїть резолюція прокурора Хмельницької області "З пропозиціями згоден" від 25 жовтня 2019 року.
Оскільки про результати перевірки, проведеної прокуратурою області у Хмельницькій місцевій прокуратурі згідно наказу прокурора області №160-окв від 6 жовтня 2016 року, прокурору області стало відомо 25 жовтня 2016 року, то притягаючи позивача до дисциплінарної відповідальності за оскаржуваним наказом №3к від 3 січня 2017 року відповідач не дотримався встановленого законодавством строку застосування дисциплінарного стягнення.
Під час розгляду справи в суді першої інстанції відповідач наказом №109к від 2 березня 2017 року вніс зміни до оскаржуваного наказу, виклавши його абзац перший у новій редакції. Зокрема, відповідач змінив підстави для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, заначивши як нову підставу рішення оперативної наради у першого заступника прокурора області щодо обговорення результатів проведення перевірки координації правоохоронних органів у сфері протидії злочинності, діяльності прокурорів у кримінальному провадженні у Хмельницькій місцевій прокуратурі (протоколи від 16 грудня 2016 року №№19, 166).
Скаржник наголошує, що суди, відхиляючи його доводи про недотримання відповідачем місячного строку для застосування дисциплінарного стягнення, необґрунтовано взяли до уваги довідку про результати перевірки у Хмельницькій місцевій прокуратурі за наслідками оперативної наради у першого заступника прокурора області від 16 грудня 2016 року.
Відповідач надав суду свої заперечення на касаційну скаргу, у яких він просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Зокрема зазначає, що позивач не забезпечив контроль за дотриманням вимог КПК України та наказу Генерального прокурора України №4-гн/2012 від 19 грудня 2012 року "Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні" при проведенні і організації досудового слідства як процесуального керівника, так і керівника органу прокуратури у відповідності до покладених обов`язків.
Допущені позивачем недоліки та прорахунки в організації роботи на вказаній ділянці відображені в доповідній записці про результати проведення перевірки координації правоохоронних органів у сфері протидії злочинності, діяльності прокурорів у кримінальному провадженні у Хмельницькій місцевій прокуратурі від 10 - 19 жовтня 2016 року і довідці про результати проведення перевірки у Хмельницькій місцевій прокуратурі від 16 грудня 2016 року.
Вказані питання обговорено на оперативних нарадах у прокурора Хмельницької області та у першого заступника прокурора області від 16 грудня 2016 року. За результатами обговорення вказаних питань, отримання пояснень від позивача на оперативних нарадах серед іншого вирішено ініціювати питання про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
На думку відповідача, строк застосування до позивача дисциплінарного стягнення не був пропущений, оскільки порушення в діях позивача остаточно були встановлені на оперативних нарадах від 16 грудня 2016 року за результатами обговорення стану організації роботи Хмельницької місцевої прокуратури.
Відповідач вважає, що твердження позивача щодо незаконності оскаржуваного наказу у зв`язку з недопущенням ним порушень спростовуються дослідженими під час розгляду справи поясненнями позивача, наданими на ім`я прокурора Хмельницької області від 16 грудня 2016 року, в яких зазначено, що з виявленими порушеннями він погоджується і зобов`язується вживати заходів до їх усунення. Тобто позивач не заперечував фактів допущених ним порушень, які були виявлені перевіркою. Факти допущення порушень позивачем знайшли своє підтвердження також і іншими доказами, дослідженими в суді, які знаходяться в матеріалах справи.
Тому відповідач дотримується позиції, що розглядаючи цей спір суди об`єктивно встановили законність прийнятого наказу в частині допущених позивачем недоліків в організації роботи.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що 15 грудня 2015 року ОСОБА_1 був призначений на посаду першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури на підставі наказу №1515к від 10 грудня 2015 року.
З метою забезпечення ефективного нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування, в тому числі у формі процесуального керівництва, підтримання державного обвинувачення, оскарження судових рішень і здійснення інших передбачених законом заходів, Генеральним прокурором України прийнятий наказ №4-гн/2012 від 19 грудня 2012 року "Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні". Пунктом 1 цього наказу визначено першому заступнику та заступникам Генерального прокурора України, керівникам прокуратур усіх рівнів і галузевих підрозділів апаратів, прокурорам - процесуальним керівникам досудового розслідування забезпечити: (1.1) Єдину систему організації нагляду за додержанням законів усіма органами досудового розслідування, підтримання державного обвинувачення, оскарження незаконних судових рішень, здійснення інших повноважень з цих питань; (1.2) Безумовне реагування на виявлені порушення закону з часу надходження заяви, повідомлення про кримінальне правопорушення до прийняття остаточного рішення у провадженні; (1.3) Швидке, всебічне, повне та неупереджене розслідування кримінальних правопорушень, обов`язкову участь прокурорів - процесуальних керівників досудового розслідування в їх судовому розгляді (у визначених законом випадках), поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів учасників кримінального провадження; (1.4) Своєчасне вжиття заходів до усунення причин та умов, які сприяли вчиненню кримінального правопорушення, відшкодування шкоди, завданої фізичним та юридичним особам, державним і комунальним інтересам, розшуку майна, яке стало предметом злочинного посягання; (1.5) Пред`явлення процесуальними керівниками цивільних позовів у кримінальному провадженні в установлених законом випадках.
Згідно з підпунктом 3.1 пункту 3 наказу №4-гн/2012 від 19 грудня 2012 року контроль за якістю здійснення процесуального керівництва на стадії досудового розслідування та участі у судовому провадженні здійснюється керівниками органів прокуратури та галузевих підрозділів апаратів прокуратур усіх рівнів, які за розподілом обов`язків відповідають кожен за свою ділянку роботи.
Відповідно до наказів керівника Хмельницької місцевої прокуратури №101 від 3 жовтня 2016 року і №109 від 17 жовтня 2016 року перший заступник керівника ОСОБА_1 . в тому числі здійснює: організацію роботи прокурорів та працівників Хмельницької місцевої прокуратури, місце дислокації яких у місті Хмельницькому (вулиця Проскурівська, 63); повноваження керівника органу прокуратури відповідно до вимог КПК України; організацію нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, відповідно до вимог КПК України у кримінальних провадженнях, які розслідуються Хмельницьким відділом поліції ГУНП в Хмельницькій області.
За пунктом 4 наказу №4-гн/2012 від 19 грудня 2012 року під час кримінального провадження прокурорам наказано забезпечувати виконання вимог закону щодо додержання розумних строків, а також строків, прямо визначених Кримінальним процесуальним кодексом України, з огляду на складність кримінального провадження, яка визначається з урахуванням кількості підозрюваних, обвинувачуваних і кримінальних правопорушень, обсягу та специфіки процесуальних дій, необхідних для забезпечення належної якості досудового розслідування. Принципово реагувати на факти порушення розумних строків.
Пунктом 6 наказу №4-гн/2012 від 19 грудня 2012 року наказано прокурорам усіх рівнів уживати заходів до покращання якості досудового розслідування.
Відповідно до пункту 8 наказу №4-гн/2012 від 19 грудня 2012 року керівникам органів прокуратури та галузевих підрозділів апаратів прокуратур усіх рівнів наказано здійснювати контроль за законністю застосування заходів забезпечення кримінального провадження.
Згідно з пунктом 10 наказу №4-гн/2012 від 19 грудня 2012 року прокурорам, які здійснюють нагляд за додержанням законів під час досудового розслідування, перед погодженням клопотань про проведення негласних слідчих (розшукових) дій перевіряти відповідність наведених у них даних вимогам законів, матеріалам і фактичним обставинам кримінального провадження.
Пунктом 12 наказу №4-гн/2012 від 19 грудня 2012 року визначено, що керівникам органів прокуратури усіх рівнів та прокурорам, які здійснюють процесуальне керівництво, необхідно вживати заходів до підвищення відповідальності керівників органів досудового розслідування.
Так, на виконання пункту 3.1 плану першочергових заходів прокуратури області на ІV квартал 2016 року та відповідно до наказу прокурора області №160-окв від 6 жовтня 2016 року проведено перевірку щодо координації правоохоронних органів у сфері протидії злочинності, діяльності прокурорів у кримінальному провадженні у Хмельницькій місцевій прокуратурі.
За результатами проведеної перевірки складено доповідну записку від 25 жовтня 2016 року і довідку про результати проведення перевірки у Хмельницькій місцевій прокуратурі від 16 грудня 2016 року.
Відповідно до пункту 5 протоколу №166 від 16 грудня 2016 року оперативної наради у першого заступника прокурора області, за результатами обговорення результатів проведення перевірки координації правоохоронних органів у сфері протидії злочинності, діяльності прокурорів у кримінальному провадженні у Хмельницькій місцевій прокуратурі, оперативна нарада вирішила за неналежне виконання своїх службових обов`язків, послаблення прокурорського нагляду за організацією досудового розслідування у кримінальних провадженнях, які розслідуються слідчими СВ Хмельницького ВП ГУ НП в області, а також за результатами перевірки ініціювати питання перед прокурором області про притягнення до дисциплінарної відповідальності першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури ОСОБА_1 .
Згідно з пунктом 4 протоколу №19 від 16 грудня 2016 року оперативної наради у прокурора Хмельницької області, за результатами вивчення якості досудового розслідування та процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, розпочатих при здійсненні представництва держави в суді, оперативна нарада вирішила за неналежне виконання службових обов`язків при здійсненні нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням та організації роботи прокурорів місцевої прокуратури з місцем дислокації у місті Хмельницькому вирішити питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури ОСОБА_1 .
Відповідно до пункту 1 наказу виконуючого обов`язків прокурора Хмельницької області С.Ромася №3к від 3 січня 2017 року "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", керуючись пунктом 1 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру", частини першої статті 8, пункту 1 статті 9, статті 10 Дисциплінарного статуту прокуратури України, за неналежне виконання службових обов`язків при здійсненні нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням та організацією роботи прокурорів місцевої прокуратури з місцем дислокації у місті Хмельницькому першому заступнику керівника Хмельницької місцевої прокуратури раднику юстиції ОСОБА_1 оголошено догану.
У абзаці першому цього наказу зазначено:
"Прокуратурою області на виконання пункту 3.1 плану першочергових заходів на IV квартал 2016 року та відповідно до наказу прокурора області №160-окв від 6 жовтня 2016 року проведено перевірку щодо координації правоохоронних органів у сфері протидії злочинності, діяльності прокурорів у кримінальному провадженні у Хмельницькій місцевій прокуратурі".