ПОСТАНОВА
Іменем України
21 травня 2020 року
Київ
справа №826/19581/16
адміністративне провадження №К/9901/68432/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.06.2018, ухвалене складом колегії суддів: Добрівської Н.А. (головуючий), Кузьменко А.І., Маруліної Л.О., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.11.2018, прийняту у складі колегії суддів: Мєзєнцева Є.І. (головуючий), Файдюка В.В., Чаку Є.В.
І. Суть спору
1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просив суд визнати незаконним та скасувати положення абзацу 2 пункту 11 Типового положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996 (далі - Типове положення): зміни внесені постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №234 "Про внесення зміни до постанов Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 №976 і від 03.11.2010 № 996".
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що у листопаді 2016 року до нього звернулись активісти з пропозицією очолити громадську раду при Державній казначейській службі України, однак реалізувати цю пропозицію не виявилось за можливе з урахуванням наявності обмеження, викладеного у абзаці 2 пункту 11 Типового положення щодо неможливості одній і тій саме особі очолювати одночасно більш як одну громадську раду, утворену відповідно до вимог цього Типового положення.
3. Така норма внесена до Типового положення "Про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м. Києві та Севастополі державній адміністрації" саме постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №234.
4. Оскаржуване положення наведеної норми є, на переконання позивача, протиправним оскільки звужує гарантоване Конституцією України і Законом України "Про громадські об`єднання" право бути обраним очільником громадської ради в іншому центральному органі виконавчої влади та очолювати одночасно більше як одну громадську раду. При цьому, у Кабінету Міністрів України, за твердженням позивача, відсутні повноваження щодо встановлення забороняючих норм, які не встановлюються чинним законодавством. Наведене, на думку позивача, засвідчує порушення відповідачем конституційних принципів при прийнятті оскаржуваного нормативно-правового акта підзаконної сили.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
5. Судами попередніх інстанцій установлено, що Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" затверджено, крім іншого, "Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації".
6. 08.04.2015 Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову №234 "Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 №976 і від 03.11.2010 №996" (далі - Постанова №234).
7. Пунктом 11 Типового положення ( із змінами і доповненнями, внесеними до 08.04.2015) було закріплено, що громадську раду очолює голова, який обирається з числа членів ради на її першому засіданні шляхом рейтингового голосування.
8. Голова громадської ради має заступників, які обираються з числа членів ради шляхом рейтингового голосування.
9. Головою громадської ради не може бути обрано посадову або службову особу органу державної влади.
10. Повноваження голови громадської ради можуть бути припинені за рішенням громадської ради у разі припинення його членства у раді, а також виникнення підстав, передбачених Положенням про громадську раду.
11. Наведений пункт Типового положення Постановою №234 викладено у новій редакції, а саме:
11.1. " 11. Громадську раду очолює голова, який обирається з числа членів ради на її першому засіданні шляхом рейтингового голосування.
11.2. Одна і та сама особа не може очолювати одночасно більш як одну громадську раду, утворену відповідно до вимог цього Типового положення.
11.3. Голова громадської ради має заступників, які обираються з числа членів ради шляхом рейтингового голосування.
11.4. Повноваження голови громадської ради припиняються за рішенням громадської ради у разі подання ним відповідної заяви, припинення його членства у раді, у разі висловлення йому недовіри громадською радою, а також у випадках, передбачених Положенням про громадську раду.
11.5. У разі припинення повноважень голови громадської ради до обрання нового голови його обов`язки виконує визначений рішенням громадської ради заступник голови громадської ради, якщо інше не передбачено її рішенням".
12. ОСОБА_1 обіймав посаду Голови Громадської ради при Державній екологічній інспекції України, а також був членом Громадської ради при Державній казначейській службі України та займав посаду першого заступника Голови цієї ради.
13. 28.11.2016 до позивача звернулись активісти із пропозицією очолити Громадську раду при Державній казначейській службі України.
14. Оскільки пункт 11 Типового положення в новій редакції позбавляє можливості позивача очолювати одночасно більш як одну громадську раду, ОСОБА_1 звернувся до суду за захистом свої прав.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
15. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 25.06.2018 позовні вимоги задовольнив.
16. Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції дійшов висновку, що Постанова №234 в частині внесення змін до Постанови №996 в частині оскаржуваної норми прийнята з порушенням принципу невтручання Держави в діяльність недержавних інституцій та без урахування вимог пункту 11 статті 92 Конституції України та чинних законів України, які гарантують обмеження втручання у створення та припинення діяльності громадських рад, здійснення такого втручання лише на підставі закону та за наявності законодавчо визначених обставин. Відтак, у суду відсутні законні підстави визнати таке втручання Уряду у внутрішню діяльність громадської ради виправданим.
17. Також цей суд вказав, що внесення Кабінетом Міністрів України оскаржуваних позивачем змін до Постанови №996 вчинено без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, оскільки владні повноваження в цьому випадку були використані не у відповідності з метою, для якої вони були надані, з покладанням цілей, яких не можливо достягнути вказаним актом та з максимально негативними наслідками для позивача в результаті прийняття оскаржуваного акта в оскаржуваній частині (і з порушенням раніше наданих прав).
18. При цьому, відповідачем жодним чином не мотивовано переслідування таким втручанням легітимної мети та його "необхідності у демократичному суспільстві".
19. Шостий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 19.11.2018 підтримав позицію суду першої інстанції та за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
20. У касаційні скарзі Кабінет Міністрів України, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також невірної правової оцінки обставин у справі, просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
21. У доводах касаційної скарги відповідач зазначає, що оскаржувана норма пункту 11 Типового положення ґрунтується на положеннях статей 24, 36, 38 Конституції України, не встановлює дискримінаційних обмежень за жодною з ознак, має легітимну та обґрунтовану мету підвищення ефективності роботи громадських рад, які утворюються при органах виконавчої влади, а спосіб досягнення цієї мети є належним та необхідним у демократичному суспільстві.
22. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 зазначає, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, винесені на підставі всебічного та повного дослідження матеріалів та обставин справи, доводи ж касаційної скарги висновків цих судів не спростовують.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
23. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Статтею 36 Конституції України встановлено, що громадяни України мають право на свободу об`єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей.
25. Ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об`єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій.
26. Відповідно до статті 38 Конституції України, громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
27. Статтями 22 і 64 Конституції України закріплено, що конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесення змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
28. Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.
29. У Рішенні Конституційного Суду України від 12.04.2012 №9-рп/2012 вказано, що конституційні права і свободи є фундаментальною основою існування та розвитку Українського народу, а тому держава зобов`язана створювати ефективні організаційно-правові механізми для їх реалізації. Відсутність таких механізмів нівелює сутність конституційних прав і свобод, оскільки призводить до того, що вони стають декларативними, а це є неприпустимим у правовій державі.
30. Рівність та недопустимість дискримінації особи є не тільки конституційними принципами національної правової системи України, а й фундаментальними цінностями світового співтовариства, на чому наголошено у міжнародних правових актах з питань захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 року (статтях 14, 26), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (статті 14), Протоколі № 22 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (статті 1), ратифікованих Україною та у Загальній декларації прав людини 1948 року (статтях 1, 2, 7).
31. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 13.12.2001 №18-рп/2001, обов`язком правової держави є, зокрема, невтручання як у реалізацію громадянами права на свободу об`єднання, так і в діяльність самого об`єднання, "за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей" (частина перша статті 36 Конституції України). Тим самим Конституція України встановила межі втручання держави в реалізацію права громадян на свободу об`єднання. Пункт 11 частини першої статті 92 Конституції Українипередбачає, що виключно законами визначаються "засади утворення і діяльності... об`єднань громадян". Інші (що не є найбільш загальними) питання реалізації права на свободу об`єднання в громадянському суспільстві не підлягають державному регулюванню і мають вирішуватися на вільний розсуд його членів.
32. Правові та організаційні засади реалізації права на свободу об`єднання, гарантованого Конституцією України та міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, порядок утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об`єднань визначаються Законом України від 22.03.2010 № 4572-VI "Про громадські об`єднання" (далі - Закон № 4572-VI).
33. Згідно зі статтею 1 Закону № 4572-VI, громадське об`єднання - це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.
34. Частиною першою статті 3 цього Закону закріплені принципи, на яких утворюються і діють громадські об`єднання, а саме: добровільності; самоврядності; вільного вибору території діяльності; рівності перед законом; відсутності майнового інтересу їх членів (учасників); прозорості, відкритості та публічності.
35. Самоврядність в значенні цього Закону, передбачає право членів (учасників) громадського об`єднання самостійно здійснювати управління діяльністю громадського об`єднання відповідно до його мети (цілей), визначати напрями діяльності, а також невтручання органів державної влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в діяльність громадського об`єднання, крім випадків, визначених законом (частина четверта статті 3 Закону № 4572-VI).
36. Згідно зі статтею статтею 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
37. Відповідно до пункту 2 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
38. Відповідно до статті 3 Закону України від 27.02.2014 № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (в редакції, що діяла на день прийняття оскаржуваної постанови; далі - Закон № 794-VII) діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.
39. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
40. Згідно з частиною першою статті 19 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
41. Відповідно до частини першої статті 40 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України безпосередньо або через органи виконавчої влади забезпечує реалізацію передбачених законом прав громадських об`єднань.