ПОСТАНОВА
Іменем України
14 травня 2020 року
Київ
справа №826/16269/17
адміністративне провадження №К/9901/48950/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №826/16269/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Міжнародний виставковий центр" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними дій та скасування рішень, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2017 року (суд у складі головуючої судді - Аверкової В.В) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Файдюка В.В., суддів: Мєзєнцева Є.І., Чаку Є.В.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Міжнародний виставковий центр" звернулося до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просило:
1.1. визнати протиправними дії Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві стосовно проведення позапланової перевірки щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкти: "Будівництво комплексу будівель і споруд Міжнародного виставкового центру на Броварському проспекті, 15 (територія Лівобережного громадського центру) у Дніпровському районі міста Києва, ІІІ черга будівництва";
1.2. визнати протиправним та скасувати припис Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил від 17 листопада 2017 року;
1.3. визнати протиправним та скасувати припис Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 17 листопада 2017 року;
1.4. визнати протиправним та скасувати рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08 грудня 2017 року № 211, яким було анульовано дозвіл на виконання будівельних робіт "Будівництво комплексу будівель і споруд Міжнародного виставкового центру на Броварському проспекті, 15 (територія Лівобережного громадського центру) у Дніпровському районі міста Києва, ІІІ черга будівництва".
2. 20 грудня 2017 року до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшла заява від позивача про вжиття заходів забезпечення позову шляхом:
- зупинення дії приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил від 17 листопада 2017 року та про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 17 листопада 2017 року, винесених Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві за результатами позапланової перевірки щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: "Будівництво комплексу будівель і споруд Міжнародного виставкового центру на Броварському проспекті, 15 (територія Лівобережного громадського центру) у Дніпровському районі міста Києва, ІІІ черга будівництва", до набрання законної сили судовим рішенням у цій справі
- заборони Державній архітектурно-будівельній інспекції України та її структурним підрозділам - територіальним органам приймати будь-які рішення стосовно об`єкта: "Будівництво комплексу будівель і споруд Міжнародного виставкового центру на Броварському проспекті, 15 (територія Лівобережного громадського центру) у Дніпровському районі міста Києва, ІІІ черга будівництва" на підставі акта перевірки, складеного за результатами планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт від 17 листопада 2017 року №б/н, до набрання законної сили судового рішення у цій справі.
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2017 року вказана заява про забезпечення адміністративного позову - задоволена частково.
Забезпечено позов шляхом зупинення дії припису Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві від 17 листопада 2017 року (без номеру) про зупинення підготовчих та будівельних робіт, що винесений Товариству з обмеженою відповідальністю "Міжнародний виставковий центр" (стягувач - Товариство з обмеженою відповідальністю "Міжнародний виставковий центр", 02660, м. Київ, просп. Броварський, 15, код ЄДРПОУ 30212731) щодо об`єкта будівництва "Будівництво комплексу будівель і споруд Міжнародного виставкового центру на Броварському проспекті, 15 (територія Лівобережного громадського центру) у Дніпровському районі міста Києва, ІІІ черга будівництва" до набрання законної сили судовим рішенням у цій справі.
Зупинено дію рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08 грудня 2017 року №211 про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт "Будівництво комплексу будівель і споруд Міжнародного виставкового центру на Броварському проспекті, 15 (територія Лівобережного громадського центру) у Дніпровському районі міста Києва, ІІІ черга будівництва" до набрання законної сили судовим рішенням у цій справі.
В решті клопотання - відмовлено.
4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2018 року ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2017 року залишено без змін.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та відмовити у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову.
6. Касаційна скарга мотивована тим, що судами в оскаржуваних рішеннях не вказано на ознаки, які свідчили б про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
Касатор вказує, що підстави клопотання про забезпечення позову ідентичні підставам позову, та відсутні докази існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення.
Заявник наголошує, що оскаржуваними рішеннями суди фактично задовольнили позов по суті, що не відповідає завданню забезпечення позову.
7. Верховний Суд ухвалою від 14 червня 2018 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2018 року.
8. Позивач надав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
10. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
11. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
12. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
13. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
14. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
15. За приписами ч. 1, 2 ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
16. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
17. Відповідно до частини 2 статті 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Згідно пункту 1 частини 1 та частини 2 статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову.
Частинами 1, 4, 5 та 6 статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи. Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково. Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.
Отже, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зокрема, зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.
18. За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.
В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду від 06.03.2008 №2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" висвітлено позицію щодо вжиття заходів забезпечення позову в адміністративних справах, в якій зазначено, зокрема, що судам необхідно враховувати, що, згідно з ч. 3 та 4 ст. 117 КАС України, забезпечення позову в адміністративних справах допускається лише у двох формах: зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються; заборони вчиняти певні дії. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.