ПОСТАНОВА
Іменем України
28 квітня 2020 року
Київ
справа № 200/2166/19-а
адміністративне провадження №К/9901/32578/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 19 серпня 2019 року (суддя Аканов О.О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року (судді Гайдар А.В., Казначеєв Е.Г., Компанієць І.Д.) у справі № 200/2166/19-а за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Донецької області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до прокуратури Донецької області (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ в.о. прокурора Донецької області Лівочки О.В. від 22 грудня 2018 року № 1084-к про звільнення прокурора Приморського відділу Маріупольської місцевої прокуратури № 1 юриста 1 класу ОСОБА_1 з посади в органах прокуратури за дії, що порочать звання прокурора та одноразове грубе порушення правил прокурорської етики (пункти 5, 6 частини 1 статті 43 Закону України "Про прокуратуру");
- визнати протиправним і скасувати наказ в.о. прокурора Донецької області Лівочки О.В. від 08 січня 2019 року № 10-к про перенесення дати звільнення прокурора Приморського відділу Маріупольської місцевої прокуратури № 1 юриста 1 класу ОСОБА_1 з 22 грудня 2018 року на 08 січня 2019 року;
- поновити юриста 1 класу ОСОБА_1 на посаді прокурора Приморського відділу Маріупольської місцевої прокуратури № 1 Донецької області;
- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 08 січня 2019 року по дату прийняття рішення судом про поновлення на роботі.
На обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 вказував, що на підставі рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 05 грудня 2018 року № 545дп-18 відповідач видав спірний наказ від 22 грудня 2018 року № 1084-к, яким звільнив позивача з посади в органах прокуратури за дії, що порочать звання прокурора, та одноразове грубе порушення правил прокурорської етики (пункти 5, 6 частини 1 статті 43 Закону України "Про прокуратуру"). 08 січня 2019 року наказом в.о. прокурора Донецької області Лівочки О.В. № 10-к у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю на день звільнення позивача та надання ним відповідних листків непрацездатності перенесено дату звільнення з 22 грудня 2018 року на 08 січня 2019 року. Позивач вказував, що його звільнення є незаконним, оскільки звільнення відбулося у період його тимчасової непрацездатності, що прямо заборонено частиною третьою статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України). При цьому, оскільки тимчасова непрацездатність позивача настала в період перебування у щорічній оплачуваній відпустці, то по виходу на роботу - 08 січня 2019 року його відпустка мала бути продовжена. Крім того, позивач зазначав, що відповідач у порушення вимог пункту 2 частини другої статті 61 Закону України "Про прокуратуру" прийняв спірний наказ про звільнення за відсутності остаточного рішення Верховного Суду про відмову у задоволенні позову про визнання протиправним та скасування рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 05 грудня 2018 року № 545дп-18. На підставі викладеного ОСОБА_1 стверджував, що відповідач грубо порушив установлені законодавством про працю гарантії.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 19 серпня 2019 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року, в задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що рішення про накладення на позивача дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з органів прокуратури прийнято Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів 05 грудня 2018 року, в той час, як оскаржуваний наказ про звільнення видано відповідачем 22 грудня 2018 року, тобто виключно на виконання вказаного рішення Комісії. Крім того суди встановили, що обставини перебування позивача у період з 13 по 22 грудня 2018 року на лікарняному стали відомі відповідачу лише після прийняття наказу про звільнення, про що свідчить табель робочого часу за грудень 2018 року. Разом із тим, з моменту виявлення та офіційного підтвердження факту перебування позивача у відповідний період на лікуванні відповідачем вчинено дії, спрямовані на відновлення порушених прав та інтересів позивача, допущених унаслідок приховування останнім істотної для органу прокуратури, як роботодавця, інформації. Стосовно перенесення днів щорічної відпустки ОСОБА_1 суди зазначили, що позивачем не було подано до відповідача заяву про продовження або перенесення відпустки, а тому питання про надання чи продовження відпустки вирішено не було. Водночас, відповідачем було компенсовано ОСОБА_1 невикористані 5 днів зазначеної відпустки, тобто відповідачем здійснені всі заходи щодо реалізації права позивача на відпустку або отримання компенсації за її невикористання.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На вказані судові рішення ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
Скаржник вказує, що суди першої та апеляційної інстанцій взагалі залишили без оцінки його доводи щодо порушення установленого Законом України "Про прокуратуру" та Положенням про організацію кадрової роботи в органах прокуратури, затвердженим наказом Генеральної прокуратури України від 18 грудня 2017 року № 351, порядку звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень. Зокрема, в частині першій статті 51 Закону України "Про прокуратуру" відсутні такі підстави для звільнення (як поодинці так і в сукупності) як рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, накладення дисциплінарного стягнення у виді звільнення з органів прокуратури за дії, що порочать звання прокурора, та одноразове грубе порушення правил прокурорської етики. Також залишилось без уваги суду недотримання відповідачем вимог закріплених у частині третій статті 62 Закону України "Про прокуратуру" щодо звільнення прокурора виключно на підставі та в межах подання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів чи Вищої ради правосуддя, оскільки такого подання до відповідача не направлялось.
Крім указаного вище, позивач знову ж таки стверджує, що відповідач звільнив його з порушенням норм трудового законодавства в період перебування на лікарняному. При цьому, про тимчасову непрацездатність позивача відповідач був обізнаний, що підтверджується табелем робочого часу за грудень 2018 року та електронною перепискою між ОСОБА_1 і посадовою особою відповідача. На думку позивача, відповідач протиправно прийняв наказ від 08 січня 2019 року № 10-к про перенесення дати його звільнення, оскільки трудові відносини між ним і прокуратурою Донецької області були припинені. З цих же підстав позивач не мав можливості звернутися до відповідача із заявою про надання невикористаної частини щорічної відпустки після виходу на роботу з лікарняного.
Таким чином скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій, неправильно застосувавши та витлумачивши норми Конституції України, КЗпП України, Законів України "Про прокуратуру" та "Про відпустки", Положення про організацію кадрової роботи в органах прокуратури, рішення Конституційного Суду України, правові висновки Верховного Суду, неповно з`ясувавши обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, дійшли помилкового висновку про правомірність наказів в.о. прокурора Донецької області Лівочки О.В. від 22 грудня 2018 року № 1084-к і від 08 січня 2019 року № 10-к.
Ухвалою від 29 листопада 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М. (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюка А.Г. відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
Відповідач - прокуратура Донецької області правом подання відзиву на касаційну скаргу не скористався.
У силу положень частини четвертої статі 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Ухвалою від 27 квітня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Згідно з наказом від 19 жовтня 2018 року № 833-к позивач призначений прокурором Приморського відділу Маріупольської місцевої прокуратури.
Рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 05 грудня 2018 року № 545дп-18 прокурора Приморського відділу Маріупольської місцевої прокуратури ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено на нього дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури за вчинення дій, що порочать звання прокурора та одноразове грубе порушення правил прокурорської етики (пункти 5, 6 частини першої статті 43 та пункту 3 частини першої статті 49 Закону України "Про прокуратуру").
22 грудня 2018 року наказом в.о. прокурора Донецької області Лівочки О.В. № 1084-к юриста 1 класу ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Приморського відділу Маріупольської місцевої прокуратури № 1 та органів прокуратури Донецької області за дії, що порочать звання прокурора, та одноразове грубе порушення правил прокурорської етики (пункти 5, 6 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру").
Листом прокуратури Донецької області від 22 грудня 2018 року № 1595/961вих18 ОСОБА_1 повідомлено про прийнятий наказ та запропоновано прибути до відділу роботи з кадрами прокуратури області для ознайомлення з наказом та отримання трудової книжки.
Наказом в.о. прокурора Донецької області Лівочки О. В. від 08 січня 2019 року № 10-к у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю на день звільнення прокурора Приморського відділу Маріупольської місцевої прокуратури № 1 юриста 1 класу ОСОБА_1 та надання ним відповідних листків непрацездатності перенесено дату звільнення з 22 грудня 2018 року на 08 січня 2019 року.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Положеннями частини третьої статті 3 КАС України визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, виходить з наступного.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
За змістом пунктів 4, 5 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав, зокрема: вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.
Притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом (частина друга статті 43).
Відповідно до статті 44 та частини першої статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.
Дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Згідно із статтею 48 Закону № 1697-VII, рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці.
Частиною першою статті 49 зазначеного Закону обумовлено, що на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); 3) звільнення з посади в органах прокуратури.