ПОСТАНОВА
Іменем України
27 квітня 2020 року
Київ
справа №810/2697/17
адміністративне провадження №К/9901/41033/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Мартинюк Н. М., Яковенка М. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Комунального підприємства Київської обласної ради "Київський академічний обласний музично-драматичний театр ім. П. К. Саксаганського" до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним пункту вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби на постанову Київського окружного адміністративного суду від 25.10.2017 (суддя Щавінський В. Р.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.02.2018 (колегія суддів у складі: Федотова І. В., Літвіної Н. М., Губської Л. В.),
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У серпні 2017 року Комунальне підприємство Київської обласної ради "Київський академічний обласний музично-драматичний театр ім. П. К. Саксаганського" звернулося до суду з адміністративним позовом до Північного офісу Держаудитслужби України, в якому просив визнати протиправним пункт 1 вимоги від 30.06.2017 № 26-04-14-14/6688.
Позовні вимоги мотивовано тим, що підприємство при виплаті матеріальної допомоги своїм працівникам керувалось положеннями колективного договору, яким передбачено інші види матеріальної допомоги, зокрема, матеріальна допомога на лікування, яка є цільовим видом допомоги разового характеру. При цьому, позивач зауважив, що положення колективного договору, є обов`язковими як для роботодавця, так і для працівників підприємства. Крім того, позивач зазначив, що виплата матеріальної допомоги була здійснена за рахунок економії фонду оплати праці.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Київський окружний адміністративний суд постановою від 25.10.2017, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.02.2018, позов задовольнив: визнав протиправним та скасував пункт 1 вимоги Північного офісу Держаудитслужби України від 30.06.2017 № 26-04-14-14/6688.
Судові рішення мотивовано тим, що висновок відповідача, зазначений в оскаржуваному пункті вимоги, є необґрунтованим та не знайшов свого документального та нормативного підтвердження в ході розгляду даної справи.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. Доводи касаційної скарги аналогічні викладеним у апеляційній скарзі. Крім того, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги висновки експертизи та не надав належної оцінки доказам, наведеним відповідачем, а також допустив помилку, пославшись у судовому рішенні на лист Державної фінансової інспекції України від 04.03.2015 № 25-18/205, який втратив чинність.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Шипуліної Т. М. (суддя-доповідач), Бившевої Л. І., Хохуляка В. В. від 26.04.2018 відкрито касаційне провадження за скаргою Північного офісу Держаудитслужби на постанову Київського окружного адміністративного суду від 25.10.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.02.2018.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 14.01.2020 № 58/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 810/2697/17 у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27.12.2019 № 33), що унеможливлює участь, зокрема, судді-доповідача Шипуліної Т. М. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.01.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Мартинюк Н. М., Яковенко М. М. для розгляду судової справи № 810/2697/17.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24.04.2020 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
У період з 20.04.2017 по 26.05.2017 Північним офісом Держаудитслужби проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства Київської обласної ради "Київський академічний обласний музично-драматичний театр імені П. К. Саксаганського" за період з 01.01.2014 по 31.03.2017, за результатами якої складено Акт від 30.05.2017 № 04-30/465 (далі - Акт ревізії).
Ревізією виявлено факт порушення позивачем вимог пункту 3 наказу Міністерства культури України від 18.10.2005 № 745 "Про впорядкування умов оплати праці працівників культури на основі Єдиної тарифної сітки", яке виявилось у наданні окремим працівникам театру за рахунок бюджетних коштів матеріальної допомоги у розмірі понад один посадовий оклад на рік, чим завдано збитків державі (бюджету Київської області) на загальну суму 531 722,32 грн, у тому числі за 2014 рік - 152 376,79 грн, за 2015 рік - 196 548,92 грн, за 2016 рік - 182 796,61 грн.
Не погоджуючись з висновками ревізії у вказаній частині, позивачем були подані заперечення на Акт ревізії. Зазначені заперечення відповідачем були відхилені.
На підставі висновків Акту ревізії Північним офісом Держаудитслужби прийнято вимогу від 30.06.2017 № 26-04-14-14/6688 "Про усунення порушень, виявлених ревізією".
У пункті 1 вказаної вимоги зазначено, що в порушення пункту 3 наказу Міністерства культури і туризму від 18.10.2005 № 745 "Про впорядкування умов оплати праці працівників культури на основі Єдиної тарифної сітки" окремим працівникам надавалася матеріальна допомога у сумі, що перевищує один посадовий оклад на рік, чим в період з 01.01.2014 по 31.03.2017 завдано збитків бюджету Київської області на загальну суму 531 722,32 грн. Порушення не усунуто.
Не погоджуючись із вказаними висновками проведеної ревізії та пунктом 1 вимоги, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 "Про утворення Державної аудиторської служби України", яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 "Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби" до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.
Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43).
Уживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).
Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 13, 23 пункту 6 Положення № 43).
Частиною першою статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.