ПОСТАНОВА
Іменем України
31 березня 2020 року
Київ
справа №805/1714/17-а
адміністративне провадження №К/9901/30078/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року (головуючий суддя - Аляб`єв І.Г.) та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2017 року (головуючий суддя - Гаврищук Т.Г., судді: Блохін А.А., Сухарьок М.Г.) у справі №805/1714/17-а за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Донецької області про визнання незаконним наказу, поновлення на посаді, скасування висновку, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу і за час затримки розрахунку, зобов`язання вчинити певні дії
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У квітні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до прокуратури Донецької області, у якому просив:
- визнати незаконним наказ прокурора Донецької області від 07 квітня 2017 року № 804-к та скасувати пункт 2 цього наказу в частині звільнення радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора Мар`їнського відділу Волноваської місцевої прокуратури та з органів прокуратури Донецької області з підстав грубого порушення вимог Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), правил прокурорської етики, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості, у чесності органів прокуратури, втручання чи будь-який інший вплив у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність посадових осіб органів поліції, у тому числі шляхом дій;
- поновити радника юстиції ОСОБА_1 на посаді прокурора Мар`їнського відділу Волноваської місцевої прокуратури та в органах прокуратури Донецької області з 07 квітня 2017 року;
- визнати незаконним та скасувати висновок службової перевірки, який став підставою для видання наказу прокурора Донецької області від 07 квітня 2017 року № 804-к;
- зобов`язати прокуратуру Донецької області виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу;
- зобов`язати виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за весь час затримки розрахунку по день фактичного розрахунку, тобто з 07 квітня 2017 року по 13 квітня 2017 року;
- зобов`язати виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за весь час затримки видачі трудової книжки, тобто з 07 квітня 2017 року по день фактичного отримання;
- визнати протиправною бездіяльність прокуратури Донецької області при розгляді звернення позивача (скарга) від 27 січня 2017 року щодо дій керівника Волноваської місцевої прокуратури Резницького С.А. та зобов`язати надати відповідь на звернення відповідно до вимог Закону України "Про звернення громадян".
Позов мотивований наявністю порушень під час здійснення службової перевірки та оформлення наказу про звільнення, зокрема, щодо не ознайомлення з підставами призначення перевірки, зі складом комісії та висновками перевірки, щодо строків притягнення до відповідальності, а також порядку оформлення наказу про звільнення та його змісту. Позивач стверджує, що був позбавлений права реалізувати свої права в процесі проведення службової перевірки. Зауважує, про невідповідність висновків службової перевірки фактично встановленим обставинам оскільки відсутній потенціальний або реальний конфлікт інтересів між ним та іншими учасниками кримінального провадження. Проведені під час кримінальних проваджень дії позивача, які були розцінені як упереджені, насправді є звичайною практикою роботи Волноваської місцевої прокуратури.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2017 року, у задоволені позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем правомірно проведено службову перевірку та складено висновок службової перевірки, а в подальшому обґрунтовано винесено наказ про звільнення позивача.
Апеляційний суд погодився з такою позицією та за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Донецького окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2017 року і ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
Аргументи позивача полягають у тому, що звільнення прокурора з посади можливе тільки з підстав, передбачених статтею 51 Закону України "Про прокуратуру", проте ця стаття не передбачає підстав для дисциплінарної відповідальності прокурора, як то порушення статті 19 Закону, Закону України "Про запобігання корупції", Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури. Скаржник вважає, що судами не враховано процесуальні порушення при проведенні службової перевірки від 06 квітня 2017 року. На думку позивача, суди не звернули увагу на порушення відповідачем деяких пунктів вимог Інструкції про порядок проведення службових розслідувань та службових перевірок в органах прокуратури України від 24 вересня 2014 року №104. Скаржник переконаний, що суд першої та апеляційної інстанцій не надали неналежної оцінки порушенням допущеним відповідачем при складанні наказу про звільнення.
Заперечення на касаційну скаргу від відповідача не надходили.
Рух касаційної скарги
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 12 вересня 2017 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та інших законодавчих актів" (далі - Закон №2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону №2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_1 передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Шарапа В.М. (суддя-доповідач), Бевзенко В.М., Данилевич Н.А.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. (головуючий суддя), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
З липня 1999 року позивач працював в органах прокуратури Донецької області.
Наказом прокурора Волноваської місцевої прокуратури Донецької області №378-к від 03 лютого 2017 року ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора Мар`їнського відділу Волноваської місцевої прокуратури.
Наказом Прокуратури Донецької області "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" від 07 квітня 2017 року № 804-к позивача звільнено з посади прокурора Мар`їнського відділу Волноваської місцевої прокуратури та з органів прокуратури Донецької області за грубе порушення вимог Закону №1697-VII, правил прокурорської етики, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості, у чесності органів прокуратури, втручання чи будь-який інший вплив у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність посадових осіб органів поліції, у тому числі шляхом дій.
Позивач, вважаючи незаконним і необґрунтованим наказ про звільнення, звернувся до суду із позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII, який набрав чинності з 15 липня 2015 року (далі також - Закон № 1697-VII у редакції, чинній на виникнення спірних правовідносин).
За змістом пунктів 2, 10 частини першої статті 3 Закону №1697-VII діяльність прокуратури ґрунтується на засадах законності, справедливості, неупередженості та об`єктивності; неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.
Статтею 16 Закону №1697-VII визначено гарантії незалежності прокурора, згідно частини першої якої, незалежність прокурора забезпечується, зокрема, особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.
У частині третій цієї статті встановлено, що прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом.
Загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді визначені частиною першою статті 51 указаного Закону.
Водночас, статтею 43 Закону №1697-VII визначені підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, згідно з частиною першою якої прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження, зокрема, з таких підстав:
- невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків (пункт 1);
- вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури (пункт 5);
- систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики (пункт 6);
- втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення (пункт 8).
Відповідно до пункту 5 1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру" до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу ХІІ "Прикінцеві положення" цього Закону дисциплінарне провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, здійснюється відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року № 1796-XII (далі - Статут).
Отже, на час прийняття відповідачем оскаржуваного наказу підстави притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності визначалися Законом № 1697-VII, натомість, порядок звільнення прокурорів регулювався Статутом.
Зі змісту спірного наказу від 07 квітня 2017 року № 804-к "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" слідує, що приймаючи цей наказ відповідач керувався положеннями Закону № 1697-VII у частині підстав притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та Статутом щодо порядку звільнення позивача.
Статтею 2 Статуту передбачено, що працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов`язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержувати вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя. Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоду інтересам держави та суспільства.