ПОСТАНОВА
18 лютого 2020 року
Київ
справа №826/14309/17
адміністративні провадження №К/9901/64998/18 К/9901/64811/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.
за участю:
секретаря судового засідання - Глущенка Д.В.,
учасники справи:
представники третьої особи - Антоненко О.Г.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги товариства з обмеженою відповідальністю "Екопровайд", Державної регуляторної служби України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року у складі колегії суддів Пилипенка О.Є., Глущенко Я.Б., Кузьмишиної О.М. у справі за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України, третя особа: товариство з обмеженою відповідальністю "Екопровайд", про скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
07.11.2017 Міністерство екології та природних ресурсів України (надалі по тексту - позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної регуляторної служби України (надалі по тексту - відповідач), в якому просило скасувати розпорядження від 23.08.2017 №127 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатом розгляду скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Екопровайд" (надалі по тексту - ТОВ "Екопровайд").
В обґрунтування позовних вимог вказує, що оскаржуване розпорядження винесено з порушенням Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 №466 та Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Україні від 24.12.2014 №724.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 квітня 2018 року в задоволенні адміністративного позову Міністерства екології та природних ресурсів України відмовлено повністю.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 квітня 2018 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов Міністерства екології та природних ресурсів України задоволено.
Скасовано Розпорядження Державної регуляторної служби України від 23 серпня 2017 року № 127 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатом розгляду скарги ТОВ "Екопровайд".
Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідачем та ТОВ "Екопровайд" подано касаційні скарги, в яких, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просять скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційні скарги обґрунтовані тим, що Закон України "Про ліцензування видів господарської діяльності", який вступив в дію 28 червня 2015 року, встановив додаткові вимоги щодо зберігання документів і відповідальність за їх відсутність, внаслідок чого для суб`єктів господарювання з`явились певні обтяження, тому судом апеляційної інстанції безпідставно не було враховано положення Конституції України, які передбачають неприпустимість зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів. Відтак, цілком обґрунтованим є висновок суду першої інстанції щодо порушення в такому випадку принципу неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, а також порушення принципу юридичної визначеності.
Також вказано, що аналіз і співставлення ст. 15 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" та пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 № 446 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами", дає підстави прийти до висновку, що у випадку, якщо ліцензіатом було доповнено перелік документів та/або відомості, форму яких змінено, і які не подавались до органу ліцензування раніше - для них встановлюється обов`язок повідомити орган ліцензування, а не, як зазначається Мінприроди і судом апеляційної інстанції, обов`язок ліцензіатів привести свою діяльність відповідно до нових ліцензійних умов.
У відзиві на касаційні скарги позивач просить залишити їх без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. Вказує, що судом апеляційної інстанції оцінено з посиланням на докази, долучені позивачем, процедуру проведення перевірки та жодних порушень її проведення з боку позивача не встановлено, що свідчить про повноту та всебічність судового розгляду та відсутність процесуальних порушень.
Касаційні скарги підлягають задоволенню, з огляду на таке.
У ході розгляду справи судами встановлено, що ТОВ "Екопровайд" є юридичною особою, яка отримала ліцензію на здійснення господарської діяльності з операціями у сфері поводження з небезпечними відходами (збирання, зберігання). Строк дії ліцензії з 16.09.2011 по 16.09.2016. При цьому, у 2015 році на заміну Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", який передбачав строковість ліцензій, прийнятий новий Закон у сфері регулювання відносин з ліцензування - Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", який запровадив безстроковість ліцензій. Тобто, ліцензія ТОВ "Екопровайд", яка відповідно до частини шостої статті 21 цього Закону була чинною на день набрання ним чинності, з обмеженим строком дії до 06.09.2016, стала безстроковою. Разом з цим, ліцензія на підставі заяви товариства переоформлена Мінприроди, що підтверджується наказом від 28.09.2016 №362 та листом від 30.09.2016 №7/3274-16.
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 24.07.2017 №279 "Про проведення позапланових перевірок" на виконання вимог пункту 3 статті 3 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та ухвал Печерського районного суду міста Києва від 06.07.2017 №757/38648/17-к, №757/38641/17-к, №757/38645/17-к, №757/38647/17-к, №757/38643/17-к, утворено комісію з проведення позапланових перевірок дотримання вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами та затверджено її склад. Комісію зобов`язано у термін з 25.07.2017 по 01.08.2017 в установленому порядку здійснити позапланові перевірки дотримання вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
Уповноважені особи позивача, на підставі посвідчення (направлення) від 24.02.2017 №26/17, провели позапланову перевірку ТОВ "Екопровайд" на предмет перевірки виконання вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
За результатами перевірки складено: акт від 28.07.2017 №26/17-1 про відмову ТОВ "Екопровайд" у проведенні позапланової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами; акт від 28.07.2017 №26/17, складений за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами; акт від 28.07.2017 №26/17-2 про виявлення недостовірності даних у документах, поданих ТОВ "Екопровайд" разом із заявою про отримання ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
У вказаних актах від 28.07.2017 зазначено, що виявлено невідповідність матеріально-технічної бази ТОВ "Екопровайд", заявленої при отриманні ліцензії, з наявною на підприємстві, фактично на підприємстві відсутня вся матеріально-технічна база, окрім тари для відходів. Також ліцензіатом не надано до перевірки документів, які підтверджують наявність матеріально-технічної бази та дають можливість ідентифікувати її, наявність необхідних дозвільних документів, документи, що підтверджують наявність власних або орендованих виробничих площ, декларацію безпеки та план локалізації ліквідації аварії.
Відповідно наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 03.08.2017 №298 анульована ліцензія ТОВ "Екопровайд".
ТОВ "Екопровайд", користуючись своїм правом, передбаченим статтею 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02.03.2015 №222-VIII, звернулось із скаргою від 08.08.2017 №1 до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України.
За результатами розгляду скарги ТОВ "Екопровайд" рішенням Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 22.08.2017 №4.1 (витяг з протоколу №10-17) скаргу задоволено та встановлено порушення органом ліцензування:
1) вимог Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності":
1.1 пункту 7 частини другої, частини третьої статті 16, а саме: органом ліцензування необґрунтовано застосовано підставу для анулювання ліцензії - акт про виявлення недостовірності даних у документах поданих ТОВ "Екопровайд" разом із заявою про отримання ліцензії, оскільки в даному акті не зазначено детальних фактів, їх обґрунтування, з посиланням на порушення вимог законодавства щодо виявлення недостовірних даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії (не є виявленням недостовірності даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, відсутність документації, наявність якої передбачена природоохоронним законодавством та є обов`язковою при здійсненні діяльності з поводження з небезпечними відходами, а твердження про ненадання жодного документа, що підтверджує наявність у ліцензіата матеріально-технічної бази, зазначеної у відомості, що додавалась до заяви про отримання ліцензії, спростовується наданими ліцензіатом документами);
1.2 пункту 8 частини другої, частини третьої статті 16, а саме: органом ліцензування необґрунтовано застосовано підставу для анулювання ліцензії - акт про відмову ТОВ "Екопровайд" у проведенні позапланової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, оскільки в даному акті не зазначено детальних фактів, їх обґрунтування, з посиланням на порушення вимог законодавства, щодо відмови ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування (не є відмовою у проведенні позапланової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами - ненадання відомостей щодо приведення здійснюваної господарської діяльності у відповідність до вимог нових Ліцензійних умов та встановлення порушення низки вимог Ліцензійних умов, а саме - відсутність документації, наявність якої передбачена природоохоронним законодавством та є обов`язковою при здійсненні діяльності з поводження з небезпечними відходами);
2) вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-VI:
2.1 абзацу 10 частини першої статті 6, а саме: під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю);
2.2. абзацу 2 частини другої статті 8, - в частині обов`язку органу державного нагляду (контролю) повно, об`єктивно, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом.
У свою чергу, Державною регуляторною службою України 23.08.2017 на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 22.08.2017 №4.1, видано розпорядження №127 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування", відповідно до резолютивної частини якого зобов`язано Міністерство екології та природних ресурсів України усунути порушення вимог Законів України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", "Про ліцензування видів господарської діяльності" та "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", скасувавши наказ від 03.08.2017 № 298 в частині анулювання ліцензії ТОВ "Екопровайд" від 16.11.2011 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
Не погоджуючись з розпорядженням Державної регуляторної служби України №127 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування" в частині зобов`язання скасування наказу від 03.08.2017 №298 щодо анулювання ліцензії ТОВ "Екопровайд" від 16.11.2011 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, позивач звернувся до суду.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що розпорядження від 23.08.2017 №127 видано Державною регуляторною службою України на підставі, в межах та у спосіб, визначених частиною першою статті 4 та частиною одинадцятою статі 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності". Підставою для видання розпорядження №127 стало рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 22.08.2017 №4.1 (витяг з протоколу № 10-17).
Також вказано, що Державною регуляторною службою України не порушено права та охоронюваних законом інтересів позивача у зв`язку з виданням розпорядження №127, оскільки останнім не скасовано виданий Міністерством екології та природних ресурсів України наказ від 03.08.2017 №298, а лише зобов`язано позивача усунути порушення вимог законодавства у сфері ліцензування, в тому числі скасувавши наказ від 03.08.2017 №298 в частині анулювання ліцензії ТОВ "Екопровайд" від 16.11.2011 на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, в зв`язку з порушенням органом ліцензування вимог законодавства.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове, про задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції вказав, що положенням пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 №446 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами" встановлено двомісячний термін для приведення своєї господарської діяльності у відповідність до вимог нових Ліцензійних умов. Однак, позивач не надав до органу ліцензування відомостей щодо приведення здійснюваної господарської діяльності у відповідність до вимог Ліцензійних умов.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.