Постанова
Іменем України
18 грудня 2019 року
м. Київ
Справа № 826/2323/17
Провадження № 11-79апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до старшого слідчого в особливо важливих справах Генеральної прокуратури України Басюка Романа Івановича (далі - відповідач) про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою позивача на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2017 року, постановлену суддею Добрянською Я. І., й ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2017 року, постановлену колегією суддів у складі Бужак Н. П., Костюк Л. О. і Троян Н. М.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2017 року позивач звернувся до суду з позовною заявою, в якій просив:
1.1. Визнати протиправною відмову відповідача у наданні копій документів та інформації, які позивач вимагав у заяві від 30 листопада 2016 року.
1.2. Зобов`язати відповідача не пізніше 5 днів з дня набрання постановою суду законної сили надати позивачу:
1.2.1. Засвідчену копію адресованої відповідачу заяви Голови правління Всеукраїнської громадської організації "Народний вирок" Ситєнкова М. М. від 1 листопада 2016 року № 10.11.2016 (далі - заява № 10.11.2016), перша й остання сторінки якої були опубліковані 28 листопада 2016 року на вебсайті "Політрада".
1.2.2. Копію відповіді, наданої уповноваженою особою Генеральної прокуратури України на заяву № 10.11.2016.
1.2.3. Інформацію про результати розслідування кримінального провадження № 42015000000001998 щодо незаконного заволодіння державним майном службовими особами Державного управління справами та Комплексу відпочинку "Пуща-Водиця" на користь екс-Генерального прокурора України ОСОБА_4, ексміністра юстиції України ОСОБА_5, екс-Голови Верховної Ради України ОСОБА_6, екскерівника Державного управління справами ОСОБА_7 й інших осіб, щодо майна яких проводиться розслідування.
1.2.4. Інформацію про те, чи проводиться розслідування у межах кримінального провадження № 42015000000001998 стосовно позивача (або за фактом заволодіння державним майном службовими особами Державного управління справами та Комплексу відпочинку "Пуща-Водиця" нібито на користь позивача), які обставини перевіряються щодо позивача (яка фабула кримінального правопорушення, чи внесене прізвище позивача до цієї фабули в Єдиний реєстр досудових розслідувань).
2. Мотивував позовну заяву такими обставинами :
2.1. 25 вересня 2015 року Генеральна прокуратура України розпочала досудове розслідування у кримінальному провадженні № 42015000000001998 за фактами заволодіння державним майном в особливо великих розмірах, зловживання службовим становищем, зокрема, службовими особами Державного управління справами та Комплексу відпочинку "Пуща-водиця".
2.2. 28 листопада 2016 року на вебсайті "Політрада" була оприлюднена неправдива інформація щодо позивача із зображенням першої й останньої сторінок адресованої відповідачу заяви № 10.11.2016, в якій Голова правління Всеукраїнської громадської організації "Народний вирок" ОСОБА_8 звинувачував позивача у нібито незаконному заволодінні державним майном Комплексу відпочинку "Пуща-водиця" Державного управління справами.
2.3. 30 листопада 2016 року з метою підготовки додатків до позовної заяви, яку позивач має намір подати проти власника вебсайта "Політрада", Всеукраїнської громадської організації "Народний вирок" та їх посадових осіб, позивач звернувся до відповідача із заявою про надання йому належно засвідчених копій документів та інформації, необхідних для захисту конституційних прав і свобод.Просив надати належним чином засвідчені копії адресованої відповідачеві заяви № 10.11.2016 та відповіді слідчого на цю заяву, а також просив надати таку інформацію:
про результати розслідування кримінального провадження № 42015000000001998 щодо незаконного заволодіння державним майном службовими особами Державного управління справами та Комплексу відпочинку "Пуща-Водиця" на користь екс-Генерального прокурора України ОСОБА_4, ексміністра юстиції України ОСОБА_5, екс-Голови Верховної Ради України ОСОБА_6, екскерівника Державного управління справами ОСОБА_7 й інших осіб, щодо майна яких проводиться розслідування;
чи проводиться розслідування у межах цього кримінального провадження щодо позивача(або за фактом заволодіння державним майном службовими особами Державного управління справами та Комплексу відпочинку "Пуща-Водиця" на користь позивача) та які саме обставини перевіряються щодо нього (яка фабула кримінального правопорушення, чи внесено прізвище позивача до цієї фабули в Єдиний реєстр досудових розслідувань).
2.4. Відповідач листом від 26 грудня 2016 року № 17/1/5-34844-15 повідомив позивача про те, що згідно з вимогами статей 221 і 222 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) неможливо задовольнити вимоги, викладені у заяві від 30 листопада 2016 року.
2.5. Запитана позивачем інформація не є конфіденційною, службовою або такою, що за змістом статті 162 КПК України містить охоронювану законом таємницю; копії запитаних документів є загальнодоступними, їх оригінали є у кримінальному провадженні; відмова у наданні цих документів для ознайомлення відповідно до частини першої статті 221 КПК України не допускається.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. 17 лютого 2017 року Окружний адміністративний суд міста Києва постановив ухвалу, якою відмовив у відкритті провадження в цій справі, оскільки вважав, що справу треба розглядати за правилами кримінального судочинства.
4. Мотивував ухвалу так :
4.1. Частина друга статті 303 КПК України передбачає можливість оскаржити інші рішення, дії чи бездіяльності слідчого або прокурора (тобто ті, котрі не передбачені частиною першою цієї статті) під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314 - 316 КПК України.
4.2. Оскільки позовні вимоги стосуються дій слідчого - відмови у наданні інформації та документів у кримінальному провадженні, - які врегульовані нормами КПК України, цей спір треба розглядати за правилами кримінального судочинства.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 4 квітня 2017 року Київський апеляційний адміністративний суд постановив ухвалу, якою залишив без змін ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2017 року.
6. Мотивував ухвалу так :
6.1. Спірні правовідносини стосуються дій відповідача про надання інформації в межах кримінального провадження №42015000000001998.
6.2. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів.
6.3. У рішенні Конституційного Суду України №6-рп/2001 від 23 травня 2001 року зазначено, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами КПК України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду і вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту конституційних прав, свобод та законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду. Але таке оскарження може здійснюватись у порядку, встановленому КПК України, оскільки відповідна діяльність посадових осіб вказаних органів має особливості та не належить до управлінської сфери. Тому спірні правовідносини не є управлінськими, а повноваження відповідача у цих правовідносинах регламентовані КПК України.
6.4. Захист прав позивача з урахуванням обов`язковості дотримання вимог частини третьої статті 2 КАС України вимагав би від адміністративного суду перевірити дотримання відповідачем вимог КПК України. Адміністративний суд не має повноважень провести таку перевірку та відновити порушені у рамках кримінального процесу права позивача. Тому обґрунтованими є висновки суду першої інстанції про те, що справу треба розглядати за правилами кримінального судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 21 квітня 2017 року позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, вказуючи на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2017 року й ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2017 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
8. 31 січня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивував ухвалу тим, що позивач оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
9. Позивач мотивує касаційну скаргу так :
9.1. Позивач звернувся до відповідача із заявою про надання належним чином засвідчених копій документів та інформації, необхідних для підготовки позовної заяви за правилами цивільного судочинства.
9.2. Оскільки позивач не є стороною захисту у кримінальному провадженні № 42015000000001998, він звернувся до відповідача за законодавством про інформацію, а не у порядку, визначеному КПК України.
9.3. КПК України не встановлює порядок оскарження відмови слідчого у наданні інформації особі, яка не є стороною кримінального провадження.
(2) Позиція іншого учасника справи
10. 18 травня 2017 року Генеральна прокуратура України подала заперечення на касаційну скаргу, в яких просила залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржені рішення - без змін.
11. Мотивувала заперечення так :
11.1. Спір слід розглядати за правилами КПК України, оскільки позовні вимоги стосуються дій відповідача, пов`язаних із відмовою у наданні інформації та документів у кримінальному провадженні.
11.2. Законність процесуальних актів, дій чи бездіяльності, вчинених під час здійснення процесуальних повноважень, не можна перевіряти за межами передбаченого законом процесуального контролю. Вказане відповідає висновкам Верховного Суду України, сформульованим у постанові від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1666а15, а також висновкам Вищого адміністративного суду України, викладеним в ухвалі від 17 травня 2016 року у справі № 826/6761/15.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
12. Предметом спору є визнання протиправною відмови відповідача у наданні позивачеві копій документів та інформації, що стосуються кримінального провадження № 42015000000001998, і зобов`язання відповідача надати запитані документи й інформацію.
13. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
14. Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частини перша та друга статті 2 КАС України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду).
15. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності (пункт 1 частини другої статті 17 КАС України у вказаній редакції).
16. Суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України редакції, чинній на час звернення з позовом до суду).
17. Близькі за змістом приписи, що визначають завдання й основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється і не поширюється юрисдикція адміністративних судів, є у статтях 2, 4 і 19 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
18. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
19. Велика Палата Верховного Суду уже висловлювала думку про те, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, в якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні, і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір (див., наприклад, пункт 5.7 постанови від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17, пункти 28-30 постанови від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16).
20. Відповідач, надаючи відповідь на заяву позивача, діяв як сторона кримінального провадження та відмовив позивачу у наданні інформації з підстав, передбачених КПК України.
21. Порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України (частина перша статті 1 КПК України).
22. Завданнями кримінального провадження є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура (стаття 2 КПК України).