ПОСТАНОВА
Іменем України
11 лютого 2020 року
Київ
справа №210/3268/15-а
адміністративне провадження №К/9901/12153/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 на постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 17 вересня 2015 року (суддя Чайкіна О.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року (судді Сафронова С.В., Поплавський В.Ю., Чепурнов Д.В.) у справі № 210/3268/15-а за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14 до Виконавчого комітету Криворізької міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів: ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_49, ОСОБА_50, ОСОБА_51, ОСОБА_52, ОСОБА_53, ОСОБА_54, ОСОБА_55, ОСОБА_56, ОСОБА_57, ОСОБА_58, ОСОБА_59, ОСОБА_60, ОСОБА_61, ОСОБА_62, ОСОБА_63, ОСОБА_64, ОСОБА_65, ОСОБА_66, ОСОБА_67, ОСОБА_68, ОСОБА_69, ОСОБА_70, ОСОБА_71, ОСОБА_72, ОСОБА_73, ОСОБА_74, ОСОБА_75, ОСОБА_76, ОСОБА_77, ОСОБА_78, ОСОБА_79, ОСОБА_80, ОСОБА_81, ОСОБА_65, ОСОБА_62, ОСОБА_82, ОСОБА_83, ОСОБА_84, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Відділ транспорту і зв`язку виконавчого комітету Криворізької міської ради, Публічне акціонерне товариство "Дніпропетровське автотранспортне підприємство 11205", Приватне підприємство "Одіум-Престиж", Публічне акціонерне товариство "Північтранс", Товариство з обмеженою відповідальністю "Приват-Автотранс", Товариство з обмеженою відповідальністю "Приваттранс", ФОП ОСОБА_85, ФОП ОСОБА_86, ФОП ОСОБА_87, ФОП ОСОБА_88, ФОП ОСОБА_89, ФОП ОСОБА_90 , ФОП ОСОБА_91, ФОП ОСОБА_92, ФОП ОСОБА_93, ФОП ОСОБА_94, ФОП ОСОБА_95, ФОП ОСОБА_96, ФОП ОСОБА_97, ФОП ОСОБА_98, ФОП ОСОБА_99 , ФОП ОСОБА_100, ФОП ОСОБА_101, ФОП ОСОБА_102, ФОП ОСОБА_103, ФОП ОСОБА_104, ФОП ОСОБА_105, ФОП ОСОБА_106, ФОП ОСОБА_107, ФОП ОСОБА_108, ФОП ОСОБА_109, ФОП ОСОБА_110, ФОП ОСОБА_111, ФОП ОСОБА_112, ФОП ОСОБА_113, ФОП ОСОБА_114, ФОП ОСОБА_115, ФОП ОСОБА_116, ФОП ОСОБА_117, ФОП ОСОБА_118, ФОП ОСОБА_119, ФОП ОСОБА_120, ФОП ОСОБА_121, ФОП ОСОБА_122, ФОП ОСОБА_123, ФОП ОСОБА_124, ФОП ОСОБА_125, ФОП ОСОБА_126, ФОП ОСОБА_127, ФОП ОСОБА_128, ФОП ОСОБА_129, ФОП ОСОБА_130, ФОП ОСОБА_131, ФОП ОСОБА_132, ФОП ОСОБА_133, ФОП ОСОБА_134, ФОП ОСОБА_135, ФОП ОСОБА_136, ФОП ОСОБА_137, ФОП ОСОБА_138, ФОП ОСОБА_139, ФОП ОСОБА_140, ФОП ОСОБА_141, ФОП ОСОБА_142, ФОП ОСОБА_143, ФОП ОСОБА_144, ФОП ОСОБА_145, ФОП ОСОБА_146, ФОП ОСОБА_147, ФОП ОСОБА_148, ФОП ОСОБА_149, ФОП ОСОБА_150, ФОП ОСОБА_151, ФОП ОСОБА_152, ФОП ОСОБА_1, ФОП ОСОБА_153, про визнання протиправними та скасування рішень,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У липні 2015 року позивачі звернулися до Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області з позовом до Виконавчого комітету Криворізької міської ради (далі - Виконком; відповідач) про визнання протиправними та скасування рішень від 17 червня 2015 року:
- № 267 "Про встановлення в місті Кривому Розі тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які обслуговуються Публічним акціонерним товариством "Дніпропетровське АТП 11205";
- № 268 "Про встановлення в місті Кривому Розі тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які обслуговуються Приватним підприємством "Одіум- Престиж";
- № 269 "Про встановлення в місті Кривому Розі тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які обслуговуються Публічним акціонерним товариством "Північтранс";
- № 270 "Про встановлення в місті Кривому Розі тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які обслуговуються Товариством з обмеженою відповідальністю "Приват-Автотранс";
- № 271 "Про встановлення в місті Кривому Розі тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які обслуговуються Товариством з обмеженою відповідальністю "Приваттранс";
- № 272 "Про встановлення в місті Кривому Розі тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які обслуговуються фізичними особами-підприємцями".
Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідач збільшив вартість проїзду на міських автобусних маршрутах загального користування, яка сплачується позивачами на користь приватних перевізників, не маючи на це жодної компетенції (повноважень). В порушення норм Конституції України та Закону України "Про доступ до публічної інформації" відповідач не оприлюднив проекти оскаржуваних рішень, план проведення та порядок денний засідання, яке відбулося 17 червня 2015 року, тим самим не проінформував жителів міста Кривого Рогу про можливе прийняття рішення про підвищення тарифів на послуги з перевезення пасажирів. З огляду на це, позивачі вважають, що спірні рішення прийняті не у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Дзержинський районний суд м. Кривого Рогу Дніпропетровської області постановою від 17 вересня 2015 року позовні вимоги задовольнив. Визнав протиправними та нечинними рішення Виконкому від 17 червня 2015 року № 267 - 272. Стягнув з місцевого бюджету м. Кривого Рогу Дніпропетровської області на користь ОСОБА_2 судові витрати зі сплати судового збору в сумі 73,08 грн. Зобов`язав Виконком невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення у виданні, в якому було офіційно оприлюднені рішення від 17 червня 2015 року № 267 - 272.
Додатковою постановою від 27 жовтня 2015 року Дзержинський районний суд м. Кривого Рогу Дніпропетровської області відмовив у задоволенні позовних вимог про скасування рішень Виконкому від 17 червня 2015 року № 267 - 272.
Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 17 вересня 2015 року залишено без змін.
Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправними та нечинними рішень відповідача від 17 червня 2015 року № 267 - 272, суд першої інстанції, посилаючись на положення Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та враховуючи Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року за № 7-рп/2009, дійшов висновку, що спірні рішення Виконкому відповідають визначеним статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ознакам регуляторного акта, оскільки стосуються невизначеного кола осіб, установлюють обов`язковий тариф з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування. З огляду на це, передумовою прийняття таких рішень є законодавчо визначена процедура їх підготовки та попереднього оприлюднення. Однак, відповідачем таку процедуру не дотримано, що позбавило права користувачів автомобільних послуг - пасажирів на участь у процесі прийняття рішення.
Приймаючи додаткову постанову, Дзержинський районний суд м. Кривого Рогу Дніпропетровської області виходив з того, що задовольняючи позов, суд обрав належним способом захисту порушеного права - визнання нечинними оскаржуваних позивачами рішень, унаслідок чого щодо однієї із позовних вимог, з приводу якої досліджувалися докази, не ухвалено рішення.
Суд дійшов висновку про необхідність відмовити в задоволенні позовних вимог про скасування оскаржуваних рішень Виконкому з огляду на приписи статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), за змістом якої у разі задоволення позову про визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень суд повинен зазначити про це в судовому рішенні та одночасно застосувати один із установлених законом способів захисту порушеного права - про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень. Відтак, судом першої інстанції обрано спосіб захисту порушеного права шляхом визнання протиправними та нечинними оскаржуваних рішень Виконкому.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд погодився з такими висновками місцевого адміністративного суду та зазначив, що адміністративний акт, який стосується великої кількості осіб, має прийматися по завершенню "процедури участі" з належним інформуванням зацікавлених осіб, з наданням доступу до всіх наявних факторів, з яким пов`язано прийняття рішення з належним доведенням акта до відома громадян. Проте, жодних дій з цього приводу відповідачем не вчинялось та доказів інформування населення суду не надано, що свідчить про неврахування прав зацікавлених осіб (пасажирів) на участь у прийнятті оскаржуваних у цій справі рішень.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 17 вересня 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року ФОП ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Аргументи скаржника полягають у тому, що судові рішення прийняті без урахування всіх обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, треті особи не мали можливості скористатися своїми процесуальними правами щодо надання пояснень по справі. Скаржник зазначає, що суд першої інстанції самостійно залучив його до участі в справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, але в судове засідання ні до суду першої інстанції, ні до суду апеляційної інстанції його не викликали.
По суті спору вказує, що спірні рішення Виконкому приймались на підставі розрахунків, виконаних у відповідності до Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту. Проекти цих рішень пройшли визначену чинним законодавством відповідну процедуру оприлюднення та прийняття, і стосуються безпосередньо інтересів конкретних перевізників. Вважає, що судами безпідставно не взято до уваги листи Державної регуляторної служби України, в яких надано чітке роз`яснення, що проекти спірних рішень Виконкому не є регуляторними актами, тому їх прийняття не потребує реалізації процедури, визначеної Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Скаржник зазначає, що внаслідок прийняття оскаржуваних судових рішень, якими фактично були змінені тарифи на транспортні пасажирські перевезення у м. Кривий Ріг у сторону значного зменшення, його підприємницька діяльність є нерентабельною та щоденно зазнає збитків.
У запереченнях на касаційну скаргу представник позивачів - адвокат Стригунова Г.І. зазначає, що в силу положень частини 6 статті 171 КАС України скаржник був належним чином повідомлений про судовий розгляд справи шляхом опублікування оголошення в газеті "Червоний Гірник" та в криворізькому щотижневику "Домашняя газета", проте до суду не з`явився та свого представника не направив. Отже, судами попередніх інстанцій не порушено норми процесуального права, на які посилається скаржник. Вважає, що посилання скаржника на свою обізнаність щодо фактичних обставин прийняття спірних рішень відповідача є безпідставними, оскільки він не був присутній на засідання Виконкому 17 червня 2015 року. Так само є необґрунтованими посилання скаржника на те, що оскаржуваними судовими рішення фактично були змінені тарифи на транспортні послуги в м. Кривому Розі, оскільки з мотивувальної частини постанови суду першої інстанції видно, що суд не вдавався до оцінки правомірності формування тарифів, так як такі вимоги позивачами заявлені не були.
На думку представника позивачів, суди першої та апеляційної інстанцій правильно встановили, що спірні рішення Виконкому є регуляторними актами та повинні пройти визначену Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" процедуру оприлюднення. Однак відповідач, усупереч норм чинного законодавства, прийняв зазначені рішення не тільки без відома та обговорення з територіальною громадою, а й без обговорення та перевірки поданих перевізниками розрахунків на засіданні Виконкому. Більше того, розробником проектів спірних рішень відповідача є неуповноважений виконавчий орган місцевого самоврядування, як-то відділ транспорту і зв`язку Виконкому.
За таких мотивів, представник позивачів - адвокат Стригунова Г.І. просить касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 квітня 2016 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ФОП ОСОБА_1
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.
На підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1 передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Білоус О.В. (суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 лютого 2018 року задоволено заяви суддів Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г. про самовідвід. Матеріали касаційної скарги ФОП ОСОБА_1 передано для визначення складу суду.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Стародуб О.П. (суддя-доповідач), Анцупова Т.О., Кравчук В.М.
14 січня 2020 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 14 січня 2020 року № 49/0/78-20, у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), що унеможливлює участь судді-доповідача Стародуба О.П. у розгляді справи, визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Ухвалою від 10 лютого 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
17 червня 2015 року Виконком, розглянувши заяви ПАТ "Дніпропетровське АТП 11205", ПП "Одіум- Престиж", ПАТ "Північтранс", ТОВ "Приват-Автотранс", ТОВ "Приваттранс" та фізичних осіб-підприємців, а також розрахунки, здійснені відповідно до Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту, затвердженої наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 17 листопада 2009 року № 1175, прийняв рішення № 267 - 272, якими встановив у місті Кривому Розі тарифи на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які обслуговуються зазначеними вище особами, на одного пасажира.
Прийняттю таких рішень, передували письмові звернення суб`єктів господарювання з наданням розрахункових матеріалів щодо необхідності збільшення тарифу на послуги з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування. Метою прийняття таких рішень було покращення якості та безпеки надання послуг, підтримання в належному стані автотранспортного парку.
Разом з тим, судами встановлено, що відповідач у визначений чинним законодавством спосіб, ні повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, ні проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу не оприлюднював, що має наслідком порушення принципу прозорості та врахування громадської думки та тягне порушення прав громадян - мешканців м. Кривого Рогу.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Для правильного вирішення публічно-правого спору, предметом оскарження в якому є рішення суб`єкта владних повноважень, обов`язковим є перевірка такого рішення на відповідність критеріям, визначеним у частині третій статті 2 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), а саме чи прийняте (вчинене) таке рішення: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно із частиною третьою статті 5 Закону України від 05 квітня 2001 року № 2344-III "Про автомобільний транспорт" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державне регулювання та контроль у сфері автомобільного транспорту реалізується шляхом проведення центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування економічної, тарифної, науково-технічної та соціальної політики, ліцензування, стандартизації та сертифікації на автомобільному транспорті, задоволення потреб автомобільного транспорту в паливно-енергетичних і матеріально-технічних ресурсах і транспортних засобах.
Відповідно до підпункту 2 пункту "а" статті 28 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів міських рад належить встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованої постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги.
За підпунктом 12 пункту "а" частини першої статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку належить залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв`язку.
Отже, вирішення питань про встановлення тарифів, зокрема, на транспорті послуги та залучення підприємств до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту є виключною компетенцією виконавчих органів міських рад.
Як слідує з матеріалів справи, відповідач не заперечував стосовно того, що оскаржувані рішення про встановлення тарифів від 17 червня 2015 року були прийняті без дотримання визначеної Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" процедури, оскільки, на думку Виконкому, дані рішення не є регуляторними актами.