ПОСТАНОВА
Іменем України
10 січня 2020 року
Київ
справа №2040/6763/18
адміністративне провадження №К/9901/9354/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 2040/6763/18
за позовом Приватного виконавця виконавчого округу Харківської області ОСОБА_1 до Дисциплінарної комісії приватних виконавців, Міністерства юстиції України, про визнання протиправним та скасування наказу і рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2018 року (головуючий суддя: Зоркіна Ю.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Бершов Г.Є., судді: Ральченко І.М., Катунов В.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Дисциплінарної комісії приватних виконавців, Міністерства юстиції України, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 14 серпня 2018 року в частині застосування дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення діяльності приватного виконавця строком на три місяці;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України про введення в дію рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 14 серпня 2018 року в частині застосування дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення діяльності приватного виконавця строком на три місяці.
1.3. В обґрунтування позову зазначив, що у комісії відсутні повноваження щодо оцінки дій позивача при виконанні судового рішення. Крім цього, наголосив, що не допускав порушень при виконанні рішення, зокрема, вказав про відсутність підстав для повернення виконавчого документу чи відмови у відкритті виконавчого провадження; відкриття дисциплінарного провадження за скаргою особи, яка не є стороною виконавчого провадження. Ці обставини, на його думку, свідчать про безпідставність застосування до нього дисциплінарного стягнення.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2018 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців від 14 серпня 2018 року в частині застосування до приватного виконавця Харківського виконавчого округу ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення діяльності приватного виконавця строком на три місяці. В іншій частині вимог позов залишено без задоволення.
2.1. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що у спірному рішенні комісії відсутнє обґрунтування застосування саме такого виду стягнення та не аргументовано неможливість застосування до позивача двох попередніх стягнень, з урахуванням тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку, наявності тієї обставини, що позивач раніше до дисциплінарної відповідальності не притягався. Оскільки рішення Міністерством юстиції України на час розгляду справи судом не приймалось, тому суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення решти вимог позову.
3. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2019 року рішення суду першої інстанції змінено в мотивувальній частині.
3.1. Змінюючи рішення Харківського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2018 року, суд апеляційної інстанції виходив з того, що висновки Міністерства юстиції України щодо наявності підстав для застосування до позивача дисциплінарного стягнення не відповідають законодавству, у зв`язку з чим застосування до нього спірного дисциплінарного стягнення є протиправним, а тому таке рішення підлягає скасуванню.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Міністерство юстиції України звернулося з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову повністю.
3.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди неповно з`ясували наявність правових підстав для внесення Міністерством юстиції України подання про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. Також зазначив про помилковість, на його думку, висновків судів про те, що відсутність мотивів для прийняття рішення є підставою для визнання його протиправним. Крім цього, зауважив, що під час дисциплінарного провадження було перевірено факти, що викладені у поданні, та підтверджено, що позивач діяв всупереч вимог Закону України "Про виконавче провадження".
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. Позивач є приватним виконавцем виконавчого округу Харківської області, що підтверджується посвідченням №0007, виданим 30 травня 2017 року.
5. Департаментом державної виконавчої служби Міністерства юстиції України на підставі скарги директора ТОВ АВТОАРТ ЛТД ОСОБА_2, відповідно до вимог статті 34 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів", пункту 16 розділу ІІІ Порядку здійснення контролю за діяльністю працівників органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 21 жовтня 2016 року за № 3004/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 07 листопада 2016 року за № 1440/29570, проведена позапланова невиїзна перевірка діяльності позивача щодо здійснення виконавчого провадження № 56636660.
6. За результатами проведеної перевірки встановлено, що під час здійснення виконавчого провадження позивачем порушено вимоги пункту 6 частини четвертої статті 4, частини четвертої статті 56 Закону України "Про виконавче провадження" та внесено до Дисциплінарної комісії приватних виконавців подання про притягнення останнього до дисциплінарної відповідальності.
7. Дисциплінарною комісією приватних виконавців 14 серпня 2018 року прийнято рішення, оформлене протоколом №5, яким задоволено подання про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та застосовано до нього дисциплінарне стягнення у вигляді зупинення діяльності строком на три місяці.
8. Не погоджуючись з таким рішенням комісії, позивач звернувся до суду з цим позовом. Крім цього, позивач просив скасувати наказ Міністерства юстиції України про введення в дію рішення Дисциплінарної комісії.
9. Водночас, судами встановлено, що таке рішення на момент розгляду справи Міністерством юстиції України не приймалось.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
10. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
12. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
13. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
14. Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Частиною другою цієї статті визначено, що у адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
15. Діяльність Дисциплінарної комісії приватних виконавців врегульована приписами Положення про Дисциплінарну комісію приватних виконавців, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 27 листопада 2017 року № 3791/5.
16. Згідно з пунктом 3 Положення, основними завданнями Дисциплінарної комісії є: розгляд питань про притягнення приватних виконавців до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарних проступків; прийняття рішень про застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення.
17. Дисциплінарна комісія відповідно до покладених на неї завдань: розглядає подання Мін`юсту, Ради приватних виконавців України про притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності; у разі надходження скарг на діяльність приватних виконавців направляє їх на перевірку Мін`юсту чи Раді приватних виконавців України; приймає рішення на підставі подання Мін`юсту чи Ради приватних виконавців України про застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення (пункт 4 Положення).
18. Рішення Дисциплінарної комісії приймаються шляхом голосування простою більшістю голосів від кількості присутніх на засіданні членів комісії. У разі рівного розподілу голосів рішення вважається неприйнятим (пункт 15 Положення).
19. Рішення Дисциплінарної комісії оформлюється протоколом, що підписується усіма присутніми на засіданні членами комісії протягом двох робочих днів після засідання Дисциплінарної комісії (пункт 16 Положення).
20. Члени Дисциплінарної комісії мають право: вивчати матеріали, подані на розгляд Дисциплінарної комісії; заявляти клопотання, висловлювати власну думку з питань, що розглядаються; брати участь у прийнятті рішення шляхом голосування; висловлювати окрему думку, оформлену в письмовому вигляді (пункт 19 Положення).
21. Розгляд подання Мін`юсту чи Ради приватних виконавців України про притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності на засіданні Дисциплінарної комісії починається із заслуховування доповіді члена Дисциплінарної комісії, який попередньо за дорученням голови Дисциплінарної комісії вивчав таке подання, після чого заслуховуються присутні на засіданні члени Дисциплінарної комісії, приватний виконавець та інші запрошені на засідання особи, а також вивчаються та аналізуються необхідні документи (пункт 25 Положення).
22. За результатами розгляду подання про притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності Дисциплінарна комісія приймає рішення про: задоволення подання та застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення, передбаченого частиною першою статті 41 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів"; відхилення подання та направлення матеріалів для повторної перевірки діяльності приватного виконавця; відхилення подання та відмову в застосуванні до приватного виконавця дисциплінарного стягнення (пункт 26 Положення).
23. У разі якщо Дисциплінарною комісією прийнято рішення про задоволення подання та застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення, під час визначення виду дисциплінарного стягнення враховуються обставини вчинення проступку, ступінь вини приватного виконавця, тяжкість вчиненого ним дисциплінарного проступку, наявність наслідків, розмір заподіяної шкоди, а також факти застосування до приватного виконавця дисциплінарних стягнень протягом останнього року (пункт 27 Положення).
24. Рішення Дисциплінарної комісії про застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення вводиться в дію наказом Мін`юсту (пункт 29 Положення).
25. Відповідно до пункту 16 Порядку здійснення контролю за діяльністю працівників органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, затвердженого наказом Міністерства юстиції від 21 жовтня 2016 року № 3004/5 (у редакції на момент вчинення дій та прийняття рішення) позапланові перевірки діяльності приватного виконавця за місцем проведення перевірки поділяються на виїзні та невиїзні і проводяться, в тому числі на підставі письмових звернень учасників виконавчого провадження щодо рішень, дій або бездіяльності приватного виконавця.
26. Згідно зі статтею 14 Закону України "Про виконавче провадження", учасниками виконавчого провадження є виконавець, сторони, представники сторін, прокурор, експерт, спеціаліст, перекладач, суб`єкт оціночної діяльності - суб`єкт господарювання, особи, права інтелектуальної власності яких порушені, - за виконавчими документами про конфіскацію та знищення майна на підставі статей 176, 177 і 229 Кримінального кодексу України, статті 51-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Для проведення виконавчих дій виконавець за потреби залучає понятих, працівників поліції, представників органів опіки і піклування, інших органів та установ у порядку, встановленому цим Законом. Сторонами виконавчого провадження є стягувач і боржник. Стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ. Боржником є визначена виконавчим документом фізична або юридична особа, держава, на яких покладається обов`язок щодо виконання рішення (частини перша, друга статті 15 Закону України "Про виконавче провадження").
27. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 17 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів", Міністерство юстиції України здійснює контроль за діяльністю приватних виконавців та визначає порядок здійснення контролю за діяльністю приватного виконавця.
28. Згідно з частиною першою статті 34 вказаного Закону, контроль за діяльністю приватного виконавця здійснюється Міністерством юстиції України шляхом проведення планових і позапланових перевірок у порядку, встановленому Міністерством юстиції України.
29. Пунктом 2 частини 3 статті 34 Закону визначено, що позапланові перевірки проводяться на підставі: письмових звернень учасників виконавчого провадження щодо рішень, дій або бездіяльності приватного виконавця.
30. Згідно з частиною четвертою статті 34 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів", під час проведення позапланових перевірок з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення таких перевірок. Повторна перевірка з питань, що вже були предметом перевірки, не допускається, крім випадків, передбачених цим Законом.
31. Частиною 7 статті 34 Закону передбачено, що у разі виявлення під час здійснення перевірок ознак дисциплінарного проступку приватного виконавця Міністерство юстиції України вносить вмотивоване подання до Дисциплінарної комісії про притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності.
32. Відповідно до частини дев`ятої статті 39 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів", рішення Дисциплінарної комісії оформлюється протоколом, який підписують усі присутні на засіданні члени комісії.
33. Згідно з частиною першою статті 41 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів", за вчинення дисциплінарного проступку до приватного виконавця може бути застосовано одне з таких дисциплінарних стягнень:1) попередження;2) догана; 3) зупинення діяльності приватного виконавця на строк до шести місяців;4) припинення діяльності приватного виконавця.
34. Відповідно до приписів частини другої статті 41 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів", рішення Дисциплінарної комісії про задоволення відповідного подання Міністерства юстиції України чи Ради приватних виконавців України та застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення вводиться в дію наказом Міністерства юстиції України.
VI. Позиція Верховного Суду
35. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
36. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
37. Судами попередніх інстанцій встановлено, що предметом спору в цій справі є рішення Дисциплінарної комісії, оформлене протоколом, про застосування до позивача як до приватного виконавця дисциплінарного стягнення, а також наказ Міністерства юстиції про введення в дію цього рішення.
38. При цьому, судами встановлено з тексту протоколу від 14 серпня 2018 року (спірного рішення), що засідання Дисциплінарної комісії приватних виконавців відбувалося у складі, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 04 грудня 2017 року № 4535/7 зі змінами та доповненнями, на засіданні були присутні 7 з 9 членів комісії. Засідання комісії зазначеним протоколом визнано повноважним, відповідно до пункту 13 Положення.
39. Підставою для винесення оскаржуваного рішення стало подання директора Департаменту державної виконавчої служби ОСОБА_3 про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, внесене за наслідками проведення невиїзної перевірки діяльності щодо здійснення виконавчого провадження ВП № 56636660, проведеної за заявою директора ТОВ "Автоарт ЛТД" від 25 червня 2018 року.
40. Із долучених до матеріалів справи документів суди встановили, що ТОВ "Автоарт ЛТД" (скаржник) не є стороною виконавчого провадження ВП № 56636660 в розумінні статті 14 Закону України "Про виконавче провадження".
41. Враховуючи цю обставину, Верховний Суд вважає правильним висновок судів першої та апеляційної інстанції про те, що у Міністерства юстиції України не було підстав проводити позапланову перевірку діяльності позивача як приватного виконавця на підставі заяви вказаного товариства.
42. Крім цього, відповідно до подання про притягнення до дисциплінарної відповідальності приватного виконавця виконавчого округу Харківської області ОСОБА_1, за результатами проведення позапланової невиїзної перевірки було встановлено, що позивачем прийнято до виконання ухвалу суду, яка не відповідає вимогам статті 4 Закону України "Про виконавче провадження", а також що під час здійснення виконавчого провадження №56636660, боржником за яким є ТОВ "Автоарт", приватним виконавцем 20 червня 2018 року описано та арештовано майно, у тому числі транспортні засоби, які належать на праві власності ТОВ "АВТОАРТ ЛТД". Перевірка належності транспортних засобів на момент проведення опису та арешту приватним виконавцем не проводилась.