ПОСТАНОВА
Іменем України
10 грудня 2019 року
Київ
справа №826/3111/17
адміністративне провадження №К/9901/69683/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Берназюка Я.О.,
суддів: Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
за участю секретаря судового засідання: Корецького І.О.
представника позивача: Проценко К.В.
представника відповідача: Ананченко І.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/3111/17
за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України
до Державної регуляторної служби України,
третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк"
про скасування розпорядження № 15 від 27 січня 2017 року
за касаційною скаргою Міністерства екології та природних ресурсів України
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів: Аблова Є.В., Літвінової А.В., Мазур А.С. від 14 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Пилипенко О.Є., Беспалова О.О., Кузьмишиної О.М. від 18 грудня 2018 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2018 року Міністерство екології та природних ресурсів України (далі -позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Державної регуляторної служби України (далі - відповідач), третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк" (далі - третя особа), в якому просило скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 27 січня 2017 року № 15 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатом розгляду скарги ТОВ "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк" від 08 грудня 2016 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що спірне розпорядження видано відповідачем з порушенням положень Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року № 446 (далі - Ліцензійні умови № 446), та Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724 (далі - Положення № 724), оскільки наказ Мінприроди від 11 листопада 2016 року № 422 про анулювання ліцензії ТОВ "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк" був складений за результатами встановлення численних порушень, зокрема абзацу третього пункту 16, абзацу одинадцятого пункту 11 Ліцензійних умов, а відповідачем було порушено строки розгляду апеляції та не зазначено у резолютивній частині розпорядження про задоволення або про відхилення апеляції ТОВ "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційний суд, виходив з того, що розпорядження Державної регуляторної служби України від 27 січня 2017 року № 15 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування" прийняте на підставі, в межах та у спосіб, визначений Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 вересня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, Міністерство екології та природних ресурсів України звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга Міністерства екології та природних ресурсів України подана 28 грудня 2018 року.
Ухвалою Верховного Суду від 01 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/3111/17, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзиви на касаційну скаргу.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 травня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
Разом із касаційною скаргою Міністерством екології та природних ресурсів України подано клопотання про участь представника у судовому засіданні під час розгляду справи у касаційному порядку.
Ухвалою Верховного Суду від 25 листопада 2019 року призначено розгляд справи № 826/3111/17 у судовому засіданні колегією у складі трьох суддів на 10 грудня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що на підставі наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 20 вересня 2016 року № 345 "Про затвердження плану-графіку планових перевірок додержання ліцензіатами ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на ІV квартал 2016 року", посвідчення (направлення) від 31 жовтня 2016 року № 21/16 посадовими особами позивача проведено перевірку додержання ТОВ "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
04 листопада 2016 року комісією складено акт перевірки № 21/16, в якому зазначено про порушення ТОВ "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк" (заявлене місце провадження господарської діяльності 09100, Київська обл., м. Біла Церква, вул. Петра Запорожця, буд. 378) пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року № 446 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами" у зв`язку з ненаданням відомостей щодо приведення господарської діяльності підприємства у відповідність до вимог нових Ліцензійних умов. В порушення частини 8 пункту 11 Ліцензійних умов № 446 підприємством не було повідомлено орган ліцензування про зміну директора. На момент здійснення перевірки за місцем провадження господарської діяльності ТОВ "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк" діяльність у сфері поводження з небезпечними відходами підприємством не здійснювалась. В порушення вимог частини першої пункту 1, частини восьмої пункту 16, пункту 15 Ліцензійних умов № 446 не надано паспорти місць зберігання відходів та декларацію про утворення відходів, у всіх складських приміщеннях відсутній автономний зливовід, відсутня помаркована тара, відсіки та бункери для зберігання небезпечних відходів з чітким позначенням виду відходів та їх класу небезпеки, частина неідентифікованих відходів зберігається насипом в хаотичному порядку. Крім того, в порушення частини другої пункту 16 та частини десятої пункту 11 Ліцензійних умов № 446 було встановлено відсутність частини обладнання, що було заявлено у відомості про наявність матеріально-технічної бази, що подавалась підприємством з метою отримання ліцензії, а саме: автонавантажувача, ванн для лиття (4 шт.), ваги циферблатні, дизельний навантажувач, млин ТНМП, муфельна піч, насос, піч типу ПЦМ, навантажувач Balkanar3900 48, візок ручний гідравлічний. Також в порушення вимог частин другої, третьої, десятої пункту 6, пунктів 8, 9, частини першої пункту 11 Ліцензійних умов № 446 на підприємстві відсутній позитивний висновок державної екологічної експертизи з поводження з небезпечними відходами, відсутня декларація безпеки та план локалізації та ліквідації аварії на об`єкті, не надано копій документів, що дають можливість ідентифікувати матеріально-технічну базу, технологічного регламенту підприємства щодо поводження з небезпечними відходами, штатну чисельність працівників, відомостей щодо наявності у працівників знань з питань охорони праці, матеріали ідентифікації об`єкта підвищеної небезпеки. Крім того, вказано, що даний акт є актом про виявлення недостовірності даних у документах, що подавались суб`єктом господарювання для отримання ліцензії.
Також позивачем складено акт від 04 листопада 2016 року № 21/16-1 про виявлення недостовірності даних у документах, поданих ТОВ "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк" разом із заявою про отримання ліцензії, де зазначені ті ж самі порушення, що встановлені за результатами проведення перевірки в акті перевірки від 04 листопада 2016 року № 21/16, даний акт став підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії.
11 листопада 2016 року Міністерством екології та природних ресурсів України прийнято наказ № 422, яким на підставі пункту 7 частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" анульовано ліцензію на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами ТОВ "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк".
ТОВ "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк" звернулось з апеляцією на рішення Міністерства екології та природних ресурсів України до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.
За результатом розгляду апеляції ТОВ "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк" від 08 грудня 2016 року щодо наказу Мінприроди від 11 листопада 2016 року № 422 у частині анулювання ліцензії ТОВ "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк", на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 26 січня 2017 року № 4.7 (протокол № 01-17) встановлено порушення органом ліцензування вимог Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", а саме:
- абзацу третього частини чотирнадцятої статті 19: нескладання органом ліцензування акта про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, як окремого документа;
- пункту сьомого частини другої, частини третьої статті 16: органом ліцензування неправомірно та необґрунтовано застосовано підставу для анулювання ліцензії, оскільки в акті перевірки не зазначено детальних фактів, їх обґрунтування, з посланням на порушення вимог законодавства щодо виявлення недостовірних даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, на момент подання суб`єктом господарювання заяви про отримання ліцензії (не є виявленням недостовірних даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, зазначення у акті перевірки про неподання відомостей щодо приведення діяльності підприємства у відповідність до вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року № 446, та зазначення порушення вимог вказаних Ліцензійних умов);
- частини шостої статті 16: щодо оформлення рішення про анулювання ліцензії: в наказі Мінприроди від 11 листопада 2016 року № 422 не вказано реквізити рішення про видачу ліцензії, вид господарської діяльності, на провадження якого анулюється ліцензія, підстави анулювання ліцензії (зазначено лише пункт 7 частини другої статті 16, але не вказано підставу - акт про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії з реквізитами);
- частини одинадцятої статті 19: здійснення перевірки ліцензіата не за місцезнаходженням ліцензіата або за місцем провадження ліцензіатом господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, які вказувалися в ліцензії;
а також вимог абзаців другого та шостого частини другої статті 8 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку органу контролю повно, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом та ознайомлення керівника суб`єкта господарювання з результатами державного нагляду (контролю) в строки, передбачені законом).
Рішенням Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 26 січня 2017 року № 4.7 (протокол № 01-17) вирішено зобов`язати Міністерство екології та природних ресурсів України усунути порушення вимог Законів України "Про ліцензування видів господарської діяльності" та "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", скасувавши наказ від 11 листопада 2016 року № 422 в частині анулювання ліцензії ТОВ "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк" на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.
У зв`язку з прийняттям Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування рішення від 26 січня 2017 року № 4.7, Державна регуляторна служба України прийняла розпорядження від 27 січня 2017 № 15 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування", яким зобов`язала позивача усунути порушення вимог законів України "Про ліцензування видів господарської діяльності" та "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", скасувавши наказ від 11 листопада 2016 року № 422 в частині анулювання ліцензії ТОВ "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк" на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанції не взяли до уваги, що Експертно-апеляційна рада розглянула апеляцію на рішення органу ліцензування з порушенням встановленого Законом строку.
Крім того, скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що Міністерство екології та природних ресурсів України, як ліцензійний орган у сфері поводження з небезпечними відходами, провівши перевірку дотримання ліцензійних умов суб`єктом господарської діяльності, виявив ряд порушень, а саме: наведення недостовірних даних у документах, поданих для отримання ліцензії; ці порушення було детально описано в акті перевірки та стали підставою для анулювання ліцензії, про що було видано наказ від 11 листопада 2016 року № 422 про анулювання ліцензії. При цьому, як зазначає скаржник, виявлені Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування порушення при винесені вказаного вище наказу мають ознаки формалізму, оскільки по суті виявлених під час перевірки ТОВ "Хіміко-металургійний комбінат "Укрцинк" порушень висновки Міністерства екології та природних ресурсів України Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування не спростовані.
Від Державної регуляторної служби України надійшов відзив на касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими на підставі правильного застосування норм матеріального права та повному з`ясуванні обставин справи, просить залишити без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а касаційну скаргу -без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 вересня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Розглядаючи справу по суті позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Міністерство екології та природних ресурсів України у цій справі наділено правом на звернення до адміністративного суду з метою реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, та захистом публічного інтересу у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.