ПОСТАНОВА
Іменем України
29 листопада 2019 року
Київ
справа №815/6443/14
адміністративне провадження №К/9901/14685/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Губської О.А., Загороднюка А.Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року (судді Корой С.М., Іванов Е.А., Єфіменко К.С.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року (судді Домусчі С.Д., Коваль М.П., Кравець О.О.) у справі № 815/6443/14 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції в Одеській області про визнання протиправним і скасування наказу, визнання протиправними дій,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У листопаді 2014 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - Мін`юст), Головного територіального управління юстиції в Одеській області (далі - ГТУЮ в Одеській області, відповідач), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 08 серпня 2014 року № 460/03-07 (зі змінами, внесеними наказом ГТУЮ в Одеській області від 14 серпня 2014 року № 476/03-07), яким призначено проведення позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 у період з 26 по 28 серпня 2014 року;
- визнати протиправними дії Мін`юсту щодо видачі доручення на проведення позапланової невиїзної перевірки № 3305-0-32-14/13.2 від 10 червня 2014 року.
На обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 вказував, що призначення відносно нього позапланової перевірки суперечить статті 106 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом", якою визначено єдину підставу для здійснення позапланових виїзних та невиїзних перевірок арбітражних керуючих - звернення фізичних та юридичних осіб. Однак, Мін`юст усупереч положенням зазначеного Закону самостійно розширив підстави для проведення позапланової перевірки, визначивши, поряд з іншими, таку підставу, як неподання у встановлений строк арбітражним керуючим документів обов`язкової звітності, що передбачена Порядком контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), затвердженого наказом Мін`юсту від 27 червня 2013 року № 1284/5 (далі - Порядок № 1284/5). На думку позивача, відповідачі повинні були керуватися нормами закону, який є актом вищої юридичної сили.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Одеський окружний адміністративний суд постановою від 18 грудня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року, позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнив. Визнав протиправним і скасував наказ ГТУЮ в Одеській області від 08 серпня 2014 року № 460/03-07 (зі змінами, внесеними наказом ГТУЮ в Одеській області від 14 серпня 2014 року № 476/03-07), яким призначено проведення позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 у період з 26 по 28 серпня 2014 року. Визнав протиправними дії Мін`юсту щодо видачі доручення на проведення позапланової невиїзної перевірки від 10 червня 2014 року № 3305-0-32-14/13.2.
Мотиви, з яких суди попередніх інстанцій дійшли таких висновків, ґрунтуються на тому, що всупереч положенням Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" Мін`юст, керуючись пунктом 2.6 Порядку № 1284/5, значно розширив перелік підстав для проведення позапланової перевірки, зокрема, визначив таку підставу, як неподання у встановлений строк арбітражним керуючим документів обов`язкової звітності, чим вийшов за межі своїх повноважень. Суди дійшли висновку, що оскільки Закон України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" містить єдину правову підставу для призначення позапланової перевірки, а саме: позапланові виїзні та невиїзні перевірки здійснюються за зверненнями громадян чи юридичних осіб, якщо з таких звернень вбачається необхідність проведення додаткового контролю з боку державного органу з питань банкрутства, тому відсутні підстави для призначення позапланової перевірки діяльності позивача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
На постанову Одеського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року відповідач - ГТУЮ в Одеській області подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Аргументи скаржника полягають у тому, що Мін`юст є органом, який наділений повноваженнями видавати документ дозвільного характеру на здійснення діяльності арбітражного керуючого, тому він також має право контролювати дотримання вимог закону при здійсненні функцій арбітражним керуючим. Скаржник зазначає, що в Законі України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" не передбачено, що підстави для проведення позапланової перевірки арбітражних керуючих, визначені цим законом, є вичерпними. Встановлення додаткових підстав для проведення позапланової перевірки діяльності арбітражних керуючих не суперечить вимогам Закону. Крім того скаржник зазначає, що наказ на проведення позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого не є нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії, а тому не може бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства як рішення суб`єкта владних повноважень.
Позиція інших учасників справи
ОСОБА_1 і Мін`юст не скористалися правом подання відзиву (заперечення) на касаційну скаргу.
Рух касаційної скарги
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 20 липня 2016 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року касаційну скаргу ГТУЮ в Одеській області передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 листопада 2019 року визначено склад судової колегії: Коваленко Н.В. (суддя-доповідач), Берназюк Я.О., Желєзний І.В.
20 листопада 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 20 листопада 2019 року № 1944/0/78-19, у зв`язку з постановленням Верховним Судом 19 листопада 2019 року ухвали про відведення судді-доповідача Коваленко Н.В. та суддів Берназюка Я.О., Желєзного І.В. від розгляду матеріалів касаційної скарги ГТУЮ в Одеській області № К/9901/14685/18, визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Губська О.А., Загороднюк А.Г.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
На підставі наказу Мін`юсту від 25 січня 2013 року № 175/5 ОСОБА_1 видано свідоцтво про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) від 08 лютого 2013 року № 84.
Головне управління юстиції в Одеській області листом від 30 квітня 2014 року № 10-18/3137 звернулося до Мін`юсту з прохання розглянути питання щодо проведення позапланової перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 з питання неподання у встановлений строк документів обов`язкової звітності, передбаченої Порядком подання арбітражними керуючими (розпорядниками майна, керуючими санацією, ліквідаторами) обов`язкових відомостей (інформації), затвердженим наказом Мін`юсту від 18 січня 2013 року № 130/5.
У відповідь на вказаний лист, Мін`юст листом від 10 червня 2014 року № 3305-0-32-14/132 надав доручення Головному управлінню юстиції в Одеській області провести позапланову перевірку діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 .
Головне управлінням юстиції в Одеській області 08 серпня 2014 року прийнято наказ № 460/03-07 "Про проведення позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 ", яким створено комісію для проведення позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1, якій доручено у період з 15 по 19 серпня 2014 року провести таку перевірку за місцезнаходженням органу контролю. Предметом позапланової невиїзної перевірки визначено неподання у встановлений строк документів обов`язкової звітності.
У зв`язку з надходженням 14 серпня 2014 року до Головного управління юстиції в Одеській області листа ОСОБА_1 про відкладення проведення перевірки на підставі хвороби та перебування на лікарняному, наказом Головного управління юстиції в Одеській області від 14 серпня 2014 року № 476/03-07 внесено зміни до наказу від 28 серпня 2014 року № 460/03-07 "Про проведення позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 ", відповідно до яких термін проведення такої перевірки визначено у період з 26 по 28 серпня 2014 року.
З урахуванням внесених змін до наказу, Головним управлінням юстиції в Одеській області направлено позивачеві лист від 14 серпня 2014 року № 20210/10-21, яким ОСОБА_1 повідомлено про перенесення терміну перевірки, а також направлено: повідомлення про проведення позапланової невиїзної перевірки від 14 серпня 2014 року; посвідчення про проведення позапланової невиїзної перевірки від 14 серпня 2014 року № 64; запит про надання документів для проведення позапланової невиїзної перевірки, зокрема, письмових пояснень з посиланням на норми чинного законодавства України з питань, що є предметом перевірки, а також копій документів, що підтверджують подання до територіального органу з питань банкрутства документів обов`язкової звітності у порядку та строки, передбачені Порядком подання арбітражними керуючими (розпорядниками майна, керуючими санацією, ліквідаторами) обов`язкових відомостей (інформації), затвердженим наказом Мін`юсту від 18 січня 2013 року № 130/5.
Не погоджуючись з такими діями та рішеннями відповідачів, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, виходить з наступного.
Статтею 1 Закону України від 22 грудня 2011 року № 4212-VI "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" (далі - Закон № 4212-VI; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що арбітражний керуючий - фізична особа, призначена господарським судом у встановленому порядку в справі про банкрутство як розпорядник майна, керуючий санацією або ліквідатор з числа осіб, які отримали відповідне свідоцтво і внесені до Єдиного реєстру арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) України.