ПОСТАНОВА
Іменем України
18 вересня 2019 року
м. Київ
справа №815/4339/15
адміністративне провадження №К/9901/12460/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/4339/15
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі - ГУ Держгеокадастру), Відділу Держземагенства в Овідіопольському районі Одеської області (далі - Відділ Держземагенства), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Одеська регіональна філія Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру" (далі - ОРФ ДП "ЦДЗК"), про визнання протиправними дій, скасування висновків, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ГУ Держгеокадастру
на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12.11.2015, ухвалену у складі головуючого судді Марина П.П.
та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.03.2016, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Лук`янчук О.В., суддів Градовського Ю.М., Кравченка К.В., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 29.07.2015 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
1) визнати протиправними дії Відділу Держземагенства в частині:
- вимоги проведення вибіркової державної експертизи для вирішення питання щодо погодження чи непогодження проекту землеустрою;
- направлення проекту землеустрою (як замовником експертизи) до ГУ Держгеокадастру для проведення вибіркової державної експертизи землевпорядної документації під час погодження проекту землеустрою;
- порушення строків погодження проекту землеустрою, наданого Відділу Держземагенства 15.05.2015 (листом ОРФ ДП "ЦДЗК" від 14.05.2015 №03-03/1264);
- непогодження проекту землеустрою у зв`язку із висновком вибіркової державної експертизи землевпорядної документації від 05.06.2015 №21, складеного ГУ Держгеокадастру;
2) скасувати висновок від 08.06.2015 №32-1520-0.12-7213/2-15, складений Відділом Держземагенства внаслідок вчинення неправомірних дій;
3) визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру в частині:
- прийняття від Відділу Держземагенства проекту землеустрою для проведення вибіркової державної експертизи (як від замовника експертизи) та як від органу, який самостійно погоджує документацію із землеустрою;
- проведення вибіркової державної експертизи проекту землеустрою, який не було належним чином погоджено Відділом Держземагенства та який не було належним чином оформлено його розробником;
- проведення вибіркової державної експертизи проекту землеустрою за відсутності передбачених чинним законодавством підстав;
4) скасувати висновок вибіркової державної експертизи від 05.06.2015 №21, складений ГУ Держгеокадастру внаслідок вчинення неправомірних дій;
5) зобов`язати ГУ Держгеокадастру повернути проект землеустрою Відділу Держземагенства;
6) зобов`язати Відділ Держземагенства повернути проект землеустрою (після його отримання від ГУ Держгеокадастру) ОРФ ДП "ЦДЗК";
7) зобов`язати Відділ Держземагенства розглянути проект землеустрою (після його надання ОРФ ДП "ЦДЗК" у встановленому законодавством порядку) відповідно до статті 186-1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та із врахуванням висновку Відділу Держземагенства від 08.05.2015 №24-1520-0.12-4745/2-15.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що він є власником земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 0,3007 га, розташованої на території Новодолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (далі - Новодолинська сільрада) масив №8 (ділянка №1) Овідіопольського району Одеської області, про що свідчить державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЛ №753434, виданий на підставі розпорядження Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області (далі - Овідіопольська РДА) від 22.01.2010 №42. З метою здійснення заходів, спрямованих на зміну цільового призначення земельної ділянки із "ведення особистого селянського господарства" на "розміщення та експлуатація будівель та споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства" (для будівництва та експлуатації АЗС з комплексом послуг роздрібної торгівлі), ним було вчинено ряд дій, передбачених ЗК України. Проте, на стадії погодження проекту землеустрою, визначеній статтею 186-1 ЗК України, Відділом Держземагенства в порушення вимог статті 10 Закону України від 17.06.2004 № 1808-IV "Про державну експертизу землевпорядної документації" (далі - Закон № 1808-IV) вказаний проект було направлено до ГУ Держгеокадастру для проведення вибіркової експертизи, результати якої стали підставою для непогодження проекту землеустрою.
2. Одеський окружний адміністративний суд постановою від 12.11.2015, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.03.2016, частково задовольнив позовні вимоги:
1) визнав протиправними дії Відділу Держземагенства щодо:
призначення та направлення проекту землеустрою (як замовником експертизи) до ГУ Держгеокадастру для проведення вибіркової державної експертизи землевпорядної документації під час погодження проекту землеустрою;
порушення строків погодження проекту землеустрою, наданого до Відділу Держземагенства 15.05.2015 листом ОРФ ДП "ЦДЗК" від 14.05.2015 №03-03/1264;
непогодження проекту землеустрою у зв`язку із наявністю висновку вибіркової державної експертизи землевпорядної документації від 05.06.2015 №21, складеного ГУ Держгеокадастру;
2) визнав протиправними дії ГУ Держгеокадастру щодо прийняття від Відділу Держземагенства проекту землеустрою для проведення вибіркової державної експертизи (як від замовника експертизи) та проведення вибіркової державної експертизи проекту землеустрою за відсутності передбачених чинним законодавством підстав;
3) скасував висновок Відділу Держземагенства від 08.06.2015 №32-1520-0.12-7213/2-15;
4) скасував висновок ГУ Держгеокадастру від 05.06.2015 №21.
5) зобов`язав Відділ Держземагенства повторно розглянути проект землеустрою, складений ОРФ ДП "Центр державного земельного кадастру" (направлений листом від 14.05.2015 №03-03/1264) відповідно до вимог статті 186-1 ЗК України.
6) в іншій частині позовних вимог - відмовив.
3. 14.04.2016 ГУ Держгеокадастру звернулось до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12.11.2015 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.03.2016, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 19.04.2016 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
5. 10.05.2016 від позивача до суду касаційної інстанції надійшли заперечення на вказану касаційну скаргу, в яких представник ОСОБА_1 просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані ГУ Держгеокадастру судові рішення - без змін.
6. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
7. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
8. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 КАС України).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. У справі, яка розглядається суди встановили, що відповідно до державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯЛ №753434 від 01.06.2010, виданого на підставі розпорядження Овідіопольської РДА від 22.01.2010 № 42, ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 0,3007 га, розташованої на території Новодолинської сільради, АДРЕСА_1 з цільовим призначенням земельної ділянки - для ведення особистого селянського господарства.
26.11.2013 з метою втілення заходів, спрямованих на зміну цільового призначення земельної ділянки із "ведення особистого селянського господарства" на "розміщення та експлуатація будівель та споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства" (для будівництва та експлуатації АЗС з комплексом послуг роздрібної торгівлі), між позивачем та ОРФ ДП "ЦДЗК" укладено договір №13/01-00948 щодо розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки приватної власності.
Розроблений проект землеустрою направлено на адресу Відділу Держземагенства та згідно із його висновком від 31.07.2014 №18/-18-16п/3 вказаний проект землеустрою було погоджено відповідачем за умови дотримання вимог постанови Кабінету Міністрів України від 04.03.1997 №209 "Про затвердження Правил охорони електричних мереж" (далі - постанова № 209).
29.08.2014 позивач звернувся до Овідіопольської РДА з клопотанням про затвердження проекту землеустрою.
За результатами розгляду наведеного звернення, листом від 26.09.2014 №М-1347 позивачу відмовлено у його затвердженні, у зв`язку з невідповідністю даних проекту землеустрою висновкам Відділу Держземагенства та Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, а саме:
у пункті 6 висновку Відділу Держземагенства про розгляд проекту землеустрою не вказано кадастровий номер земельної ділянки;
земельна ділянка, щодо якої виготовлено проект землеустрою належить до земель запасу державної власності на території Новодолинської сільради, що є невірним, оскільки земельна ділянка є приватною власністю позивача на підставі державного акта серії ЯЛ №753434 від 01.06.2010;
у пункті 11 висновку про розгляд проекту землеустрою та у листі щодо переліку обмежень прав на земельну ділянку і наявних земельних сервітутів Відділу Держземагенства вказано, що відповідно до постанови №209 встановлено обмеження на використання частини земельної ділянки в зоні проходження лінії електромереж, а проектом землеустрою передбачено встановлення охоронної зони навколо (вздовж) об`єкта зв`язку, що підтверджено витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, крім того, площа частини земельної ділянки, на якій згідно з проектом землеустрою передбачено встановлення обмеження на використання не співпадає з площею, зазначеною у витязі з Державного земельного кадастру.
Після усунення зауважень ОСОБА_1 рекомендовано повторно звернутись до Овідіопольської РДА для вирішення поставленого питання щодо затвердження проекту землеустрою.
Суди також встановили, що у листі Відділу Держземагенства від 24.09.2014 №14-1520-0.12-3205/2-14, адресованому на ім`я в.о. голови Овідіопольської РДА, зазначено про виявлення розбіжності між проектом землеустрою та витягом із Державного земельного кадастру, і повідомлено про неможливість прийняття наданого до розгляду листом від 17.09.2014 №01/01-35/2961 проекту розпорядження, без приведення ДП "ЦДЗК" зазначених матеріалів у відповідність та виправленням технічних помилок у проекті землеустрою.
01.10.2014 для усунення виявлених Овідіопольською РДА розбіжностей ОРФ ДП "ЦДЗК" направлено до Відділу Держземагенства лист від 01.10.2014 №03-03/3314 з проханням усунути вказані розбіжності.
Розглянувши клопотання ОРФ ДП "ЦДЗК" Відділ Держземагенства листами від 06.10.2014 №18-18-16п/2290 та від 27.10.2014 №18-18-16п/2600 повідомив ОРФ ДП "ЦДЗК", що висновком від 31.07.2014 №18/-18-16п/1733 проект землеустрою було погоджено, а перелік обмежень прав і наявні земельні сервітути викладені у листі від 24.07.2014 №18-18-16п/1683.
04.11.2014 ОРФ ДП "ЦДЗК" направлено звернення до Відділу Держземагенства з проханням виправити технічні помилки, зазначені у листі Овідіопольської РДА від 29.09.2014 №М-1347, допущені посадовими особами Відділу, з метою приведення їх у відповідність до матеріалів документації із землеустрою.
Так, у відповідь на вказане звернення листом від 21.11.2014 №32-1520-0.12-3930/2-14 Відділ Держземагенства повідомив ОРФ ДП "ЦДЗК" що дійсно, при розгляді поданих додаткових матеріалів встановлені технічні помилки, допущені посадовими особами Відділу Держземагенства у висновку від 31.07.2014 №18/-18-16п/1733 та переліку обмежень прав і наявних земельних сервітутів від 24.07.2014 №18-18-16п/1683, але зазначені посадові особи на теперішній час не працюють в органах Держземагенства, у зв`язку з чим можливість проведення службового розслідування і притягнення останніх до відповідальності у Відділу відсутня, та внаслідок того, що діючим законодавством не передбачено внесення будь-яких змін або доповнень до висновку та переліку обмежень, ОРФ ДП "ЦДЗК" рекомендовано повторно звернутись до Відділу для отримання вказаних документів.
З урахуванням наведених обставин та листів Відділу, на підставі наведених рекомендацій та з метою отримання від Відділу Держземагенства всіх необхідних документів, відповідно до пункту 4 статті 186 ЗК України, 06.04.2015 ОРФ ДП "ЦДЗК" листом №03-03/843 на адресу відповідача направлено на погодження проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з проханням надати відповідний висновок.
20.04.2015 ГУ Держземагенством складено висновок №32-1520-0.12-3233/2-15, яким позивачу відмовлено у погодженні проекту землеустрою з наступних підстав:
завдання на виконання робіт розроблено без урахування вимог постанови Кабінету Міністрів України від 04.03.2004 №266 "Про затвердження типового договору про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки" (далі - постанова № 266);
в порушення вимог статті 50 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон № 858-IV) проект землеустрою не містить розрахунку розміру втрат сільськогосподарського виробництва і матеріалів землевпорядного проектування.
Після доопрацювання проекту землеустрою та надання його до Відділу Держземагенства листом від 23.04.2015 №03-03/1034, висновком ГУ Держземагенства від 08.05.2015 року №24-1520-0.12-4745/2-15 ОРФ ДП "ЦДЗК" вдруге відмовлено у його погодженні у зв`язку з розробленням завдання на виконання робіт без урахування вимог постанови №266.
Листом від 14.05.2015 №03-03/1264 ОРФ ДП "ЦДЗК", виправивши зазначене зауваження, знову надало проект для погодження до відповідача.
Розглянувши наведене звернення Відділ Держземагенства листом від 29.05.2015 №32-1520-0.12-6710/2-15 повідомило ОРФ ДП "ЦДЗК", що разом із супровідним листом Відділу Держземагенства від 27.05.2015 №22-1520-0.12-6484/2-15 проект землеустрою відповідно до статті 10 Закону № 1808-IV направлено до ГУ Держгеокадастру для проведення вибіркової експертизи, у зв`язку з чим висновок щодо розгляду проекту буде наданий відповідачем після проведення експертизи.
08.06.2015 згідно із висновком №32-1520-0.12-7213/2-15 Відділ Держземагенства відмовив у погодженні проекту землеустрою на підставі висновків державної вибіркової експертизи землевпорядної документації від 05.06.2015 №21, якою встановлено таке:
відповідно до пункту 3.2 Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11.04.2013 №255 "Про затвердження Вимог до технічного і технологічного забезпечення виконавців (розробників) робіт із землеустрою" документація із землеустрою підписується керівником суб`єкта господарювання, на титульному аркуші відсутній номер примірника документації; документація із землеустрою не засвідчена підписом та особистою печаткою сертифікованого інженера - землевпорядника, який відповідає за якість робіт із землеустрою, що є порушенням вимог статті 25 Закону № 858-IV;
проект землеустрою не відповідає вимогам статті 24 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (відсутні належним чином погоджені та засвідчені: схема планування території Овідіопольського району, план зонування території та/або детальний план території);
відповідно до Схеми землеустрою техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель Овідіопольського району Одеської області земельна ділянка знаходиться в охоронній зоні газопроводу, але дані відомості в проекті землеустрою не відображені;
згідно із Схемою землеустрою техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель Овідіопольського району Одеської області, яка затверджена рішенням Овідіопольської районної ради Одеської області від 05.03.2009 №433-V, земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення і не передбачена для забудови.
Не погоджуючись з діями та рішеннями відповідачів, позивач неодноразово звертався зі скаргами на незаконні дії Відділу Держземагенства та ГУ Держземагенства в Одеській області, у відповідь на які ОСОБА_1 отримав повідомлення про можливість звернення до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачі діяли не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, оскільки в порушення вимог статті 31 Закону № 1808-IV та без наявності підстав для проведення спірної експертизи, які визначені у пункті 4.1.2 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03.12.2004 № 391 (далі - Методика) ГУ Держгеокадастру було проведено вибіркову державну експертизу землевпорядної документації, висновки якої в подальшому слугували підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою.
При цьому, суди дійшли висновку про те, що дії ГУ Держгеокадастру при прийнятті від Відділу Держземагенства проекту землеустрою для проведення вибіркової державної експертизи (як від замовника експертизи) та проведення вибіркової державної експертизи проекту землеустрою за відсутності передбачених чинним законодавством підстав є неправомірними, оскільки замовником вказаної експертизи був суб`єкт, який не мав на те повноважень та діяв в порушення норм частини сьомої статті 186-1 ЗК України та положень Закону № 1808-IV.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Касаційна скарга обґрунтована, зокрема, тим, що стаття 7 Закону № 1808-IV встановлює досить широке коло осіб, які мають право бути замовниками державної експертизи - це органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, землевласники, землекористувачі, підприємства, установи, організації і громадяни, заінтересовані у проведенні такої експертизи, а також розробники об`єктів державної експертизи. Також ГУ Держгеокадастру вказало на те, що судами попередніх інстанцій не було враховано того, що позивач намагається змінити цільове призначення земельної ділянки з ведення особистого селянського господарства на 12.04 - для розміщення та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства (для будівництва та експлуатації АЗС з комплексом послуг роздрібної торгівлі), а експертиза проводилась, зокрема відповідно до пункту 1.9 Методики з метою забезпечення її відповідності вимогам законів України, інших нормативно-правових актів, вихідним даним та технічним умовам щодо розробки документації, оскільки до проекту землеустрою вже надавались протилежні висновки.
12. У запереченнях на касаційну скаргу позивач вказав на протиправність дій відповідачів, що спричинило порушення його прав (як власника земельної ділянки) зокрема на належний та своєчасний розгляд Відділом Держземагенства проекту землеустрою під час його погодження відповідно до положень і вимог статті 186-1 ЗК України, тому оскаржувані відповідачем судові рішення про часткове задоволення позовних вимог, на його думку, ухвалені у відповідності до вимог матеріального та процесуального права.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
14. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною закону. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
16. Згідно із статтею 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.
Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
17. Земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами (частина перша статті 3 ЗК України).
18. Статтею 18 ЗК України визначено, що до земель України належать усі землі в межах її території, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.
19. Згідно зі статтею 19 ЗК України землі сільськогосподарського призначення визначені як окрема категорія земель.
20. Землями сільськогосподарського призначення ЗК визнає землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей (частина перша статті 22 ЗК України).