ПОСТАНОВА
Іменем України
25 липня 2019 року
Київ
справа №826/13000/18
адміністративне провадження №К/9901/14431/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Білак М.В. (суддя-доповідач),
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
при секретарі судового засідання: Кучер Р.В.,
за участю:
позивача ОСОБА_1,
представника позивача ОСОБА_2,
представника відповідача Бугайчука А.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 лютого 2019 року (колегія судді Васильченко І.П.)
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді: Бєлової Л.В., суддів: Безименної Н.В., Кучми А.Ю.)
у справі № 826/13000/18
за позовом ОСОБА_1
до Національного агентства з питань запобігання корупції
про визнання протиправним та скасування рішень.
I. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2018 року ОСОБА_1 звернулась до суду з вказаним позовом, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати пункт 5 рішення Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) від 16 березня 2017 року №456 "Про скасування деяких положень рішень Національного агентства з питань запобігання корупції від 21 березня 2017 року №99, від 23 березня 2017 року №104, від 29 березня 2017 року №120, від 27 квітня 2017 року №181 та від 15 травня 2017 року № 209";
- визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства від 16 березня 2018 року №465 "Про проведення перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 ";
- визнати протиправним та скасувати рішення Національного агентства від 16 березня 2018 року №465 "Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 ".
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано пункт 5 рішення Національного агентства від 16 березня 2018 року №456 "Про скасування деяких положень рішень Національного агентства з питань запобігання корупції від 21 березня 2017 року №99, від 23 березня 2017 року №104, від 29 березня 2017 року №120, від 27 квітня 2017 року №181 та від 15 травня 2017 року №209". Визнано протиправним та скасовано рішення Національного агентства від 16 березня 2018 року №465 "Про проведення перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 ". Визнано протиправним та скасовано рішення Національного агентства від 16.03.2018 року № 465 "Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 ". Стягнуто на користь ОСОБА_1 судові витрати в розмірі 2 114,40 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Національного агентства.
3. Не погодившись з рішенням судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 подала до Національного агентства щорічні декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 та 2016 роки.
5. Рішенням Національного агентства від 18 травня 2017 року №209 "Про проведення повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 та 2016 рік" доручено члену Національного агентства - заступнику Голови ОСОБА_3 провести повну перевірку декларацій позивача за 2015 та 2016 роки.
6. 14 липня 2017 року та 8 вересня 2017 року на вимоги працівників Національного агентства, позивачем надано письмові пояснення по декларації за 2015 рік.
7. По закінченню граничного 90-денного строку проведення перевірки позивач звернулась до Національного агентства із вимогою від 21 листопада 2017 року №138-110/3.2, якою просила забезпечити виконання вимог законодавства та, з урахуванням завершення всіх строків щодо перевірки електронної декларації, встановлених законодавством, надати рішення про результати здійснення повної перевірки декларації для ознайомлення та опублікування його на веб-сайті Національного агентства.
8. Листом від 18 грудня 2017 року №51-04/46476/17 позивача повідомлено, що рішення про результати повної перевірки відносно позивача не приймались, крім того, зазначено про відсутність прийняття рішень про продовження термінів перевірки.
9. Як встановлено судами, позивачу направлено на її електронну адресу лист від 18 червня 2018 року про надання пояснень щодо декларацій за 2015 та 2016 роки.
10. 21 червня 2018 року позивач повторно звернулась до Національного агентства з вимогою про надання рішення про результати здійснення повної перевірки декларації для ознайомлення та опублікування його на веб-сайті відповідача та надати пояснення з підстав продовження проведення перевірки, яка повинна була закінчитись 8 місяців назад. Відповіді на вказаний лист відповідачем не надано.
11. 2 липня 2018 року під час прийому у Голови Національного агентства ОСОБА_4, ОСОБА_1 стало відомо про скасування повної перевірки її декларацій, яка була розпочата 15 травня 2017 року, у зв`язку з неналежним її проведенням призначеним спеціалістом.
12. Рішенням Національного агентства від 16 березня 2018 року №456 "Про скасування деяких положень рішень Національного агентства з питань запобігання корупції від 21 березня 2017 року №99, від 23 березня 2017 року №104, від 29 березня 2017 року №120, від 27 квітня 2017 року №181 та від 15 травня 2017 року №209" скасовано повну перевірку декларацій позивача.
13. Також Національним агентством прийнято рішення від 16 березня 2018 року №464 "Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 та рішення від 16 березня 2018 року №465 "Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2016 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 ".
14. Вважаючи такі рішення Національного агентства незаконними, позивач звернулась з до суду з вказаним позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем не дотримано вимог законодавства, оскільки приймаючи спірні рішення, належно їх не мотивував Зміст цих рішень не містить предмету призначеної перевірки та конкретних меж її проведення, зокрема, не зазначено, які саме розділи декларації або яка сама інформація підлягає перевірці та відсутнє посилання на нові докази, отримані відповідачем, які він має намір перевірити. Отже, спірні рішення не відповідають вимогам статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема, прийняті з перевищенням наданих повноважень, а відтак є протиправними та підлягають скасуванню.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
16. У своїй касаційній скарзі відповідач зазначає, що недотримання уповноваженими особами Національного агентства вимог щодо виконання пунктів 2 - 4 частини шостої розділу ІІІ Порядку проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції №56 від 10 лютого 2017 року (далі - Порядок №56) унеможливило прийняття Національним агентством рішення про результати здійснення повної перевірки декларації, передбаченого пунктом 5 частини шостої розділу ІІІ цього ж порядку.
17. Відповідач наголошує на тому, що згідно з пунктом 8 частини першої статті 11 Законом України №1700-VII від 14 жовтня 2014 року "Про запобігання корупції" (далі - Закон №1700-VII) до його повноважень належать здійснення в порядку, визначеному Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а тому відповідно твердження судів попередніх інстанцій про відсутність у Національного агентства зазначених повноважень є хибними.
18. Проведення перевірок є одним з основних інструментів виявлення порушень антикорупційного законодавства. При прийнятті рішень, що оскаржуються ОСОБА_1, Національне агентство керувалось нормами Закону №1700-VII та Порядком №56, а також принципом пропорційності, а саме дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
19. Відповідач вважає, що прийняття Національним агентством спірного рішення від 16 березня 2018 року №456 дало змогу розпочати проведення повних перевірок декларацій позивача і провести заходи, передбачені розділом ІІІ Порядку №56.
20. Зміст положень пункту 2 розділу ІV Порядку №56, яким передбачено, що рішення про проведення повної перевірки декларації може бути оскаржено суб`єктом декларування в судовому порядку, як вважає Національне агентство, що не позбавляє орган державної влади за власною ініціативою змінити чи скасувати прийнятий ним акт як такий, що нереалізований.
21. Вважає, що рішення судів попередніх інстанцій не відповідають вимогам статті 246 КАС України, оскільки суди взагалі не надали оцінку підставам проведення повних перевірок декларацій (виправлених) за 2015 та 2016 роки ОСОБА_1
22. Скаржник зазначив, що непроведення обов`язкової повної перевірки декларацій (виправлених), поданих ОСОБА_1, народним депутатом України VIII скликання за 2015 та 2016 роки є порушенням вимог Закону, що є неприпустимим, оскільки посадові особи Національного агентства зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, відповідно до статті 19 Конституції України. Тому не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що він діяв не у спосіб, визначений законом.
23. Національне агентство вважає, що позивач не обґрунтував у адміністративному позові та не надав суду жодних доказів того, що відповідач порушив його права, свободи чи інтереси у зв`язку з прийняттям рішень, що ним оскаржуються.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне зазначити наступне.
25. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначено Законом № 1700-VII.
26. Національне агентство, згідно з частиною першою статті 4 Закону №1700-VII, є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
27. Правову основу діяльності Національного агентства, згідно з частиною четвертою статті 4 Закону №1700-VII становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.
28. Згідно з частиною першою статті 45 Закону №1700-VII особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.
29. Положеннями статті 50 Закону №1700-VII визначено, що повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може здійснюватися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.
30. Обов`язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб`єктів декларування, які займають посади, пов`язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.
31. Обов`язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб`єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.
32. Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім`ї суб`єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 Закону №1700-VII.
33. Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.
34. Механізм проведення Національним агентством контролю та повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до статей 48 та 50 Закону №1700-VII, визначає Порядок № 56.