ПОСТАНОВА
Іменем України
26 липня 2019 року
Київ
справа № 815/5156/16
адміністративне провадження № К/9901/23814/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13 січня 2017 року (судді Балан Я.В., Самойлюк Г.П., Кравченко М.М.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року (судді Потапчук В.О., Шеметенко Л.П., Семенюк Г.В.) у справі № 815/5156/16 за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Одеської області про поновлення на посаді,
УСТАНОВИВ:
У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Прокуратури Одеської області, в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просив:
- визнати противоправним та скасувати наказ відповідача від 02 вересня 2016 року № 2078к "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", яким радника юстиції ОСОБА_1 звільнено із займаної посади першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 4 Одеської обласної прокуратури та з органів прокуратури;
- поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 4 Одеської області та в органах прокуратури з 02 вересня 2016 року;
- стягнути з Прокуратури Одеської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 40 798,98 грн;
- допустити негайне виконання судового рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 4 Одеської області та в органах прокуратури з 02 вересня 2016 року та в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за першій місяць в розмірі 15 862,77 грн.
На обґрунтування заявлених вимог позивач зазначав, що жодних діянь, несумісних з посадою працівника прокуратури він не здійснював, оскаржуваний наказ прийнятий безпідставно, оскільки ні під час його прийняття, ні на даний час не існує вироку суду, а також жодного процесуального документа, який би підтверджував вину ОСОБА_1 у вчиненні будь-якого протиправного діяння. Спірний наказ прийнято без проведення ретельної перевірки та з порушенням презумпції невинуватості. Зазначені обставини підтверджуються ухвалою Апеляційного суду Одеської області від 07 вересня 2016 року, якою відмовлено в задоволенні клопотання слідчого про обрання до підозрюваного ОСОБА_1 запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою. Крім того, на час прийняття спірного наказу відповідач не провів, та навіть не призначив службову перевірку за фактом скоєння ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.
Одеський окружний адміністративний суд постановою від 13 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року, в задоволенні позову відмовив.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
Касаційна скарга ОСОБА_1 мотивована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не прийняли до уваги посилання позивача на порушення відповідачем установленого Дисциплінарним статутом прокуратури України порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників. В основу обґрунтованості спірного наказу про звільнення суд першої інстанції посилався на факти, які підтверджуються повідомленням про підозру, зокрема, суд посилався на пояснення свідка ОСОБА_2, опитаного в рамках досудового розслідування. Проте, в межах дисциплінарного провадження зазначену особу не опитували, протоколи допиту взяті без дозволу слідчого на розголошення відомостей досудового слідства. Також у матеріалах справи відсутні докази, які б підтверджували скоєння ОСОБА_1 тривалого системного проступку та порушення трудової дисципліни з корисних мотивів, як зазначали суди. Позивач стверджує, що при вирішенні даної справи суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального права, а саме, частину 1 статті 46-2, частину 3 статті 48 Закону України "Про прокуратуру", статтю 11 Дисциплінарного статуту прокуратури України, Інструкцію про проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України.
У письмових поясненнях до касаційної скарги ОСОБА_1 вказує, що з 15 липня 2015 року притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності можливе тільки з підстав, передбачених статтею 43 Закону України "Про прокуратуру", проте ця стаття не передбачає таких підстав для дисциплінарної відповідальності прокурора, як то порушення статті 19 Закону, Присяги працівника прокуратури України, вимог Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, тобто скоєння проступку, що порочить звання працівника прокуратури та є несумісним з подальшим перебуванням в органах прокуратури. Позивач вважає, що під час розгляду справи суди попередніх інстанцій вдалися до тлумачення спірного наказу, намагаючись таким чином виправдати нехтування відповідачем такого основоположного принципу верховенства права як презумпція невинуватості.
У відзиві на касаційну скаргу позивача заступник прокурора Одеської області зазначає, що виходячи з положень Закону України "Про прокуратуру" та Дисциплінарного статуту прокуратури України особливість дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури полягає, серед іншого, в тому, що вона настає не тільки за порушення, допущені під проходження служби, а й за проступки, що можуть викликати сумнів у об`єктивності, неупередженості та незалежності прокурора, у чесності та непідкупності органів прокуратури. Під час розгляду даної справи судами попередніх інстанцій правильно встановлено, що наказ прокурора Одеської області від 02 вересня 2016 року № 2078к цілком відповідає ступеню вини і характеру вчиненого позивачем проступку. При цьому, в межах розгляду цієї адміністративної справи не досліджувалося питання наявності або відсутності вини ОСОБА_1 в рамках кримінального провадження, а надавалася правова оцінка обставинам наявності чи відсутності в його діях дисциплінарного проступку в частині порушення норм професійної етики. Сам факт встановлення наявності зв`язку між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , результатом якого стали обставини відкриття кримінального провадження у відношенні позивача, на думку відповідача, компрометує звання працівника прокуратури та підриває авторитет органів прокуратури в цілому.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 18 квітня 2017 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_1 передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Білоус О.В. (суддя-доповідач), Бевзенко В.М., Желтобрюх І.Л.
05 червня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 31 травня 2019 року № 560/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі та відзиві доводи, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що з жовтня 2003 року ОСОБА_1 проходив службу в органах прокуратури Одеської області.
Наказом прокурора Одеської області від 15 березня 2016 року № 478к позивач призначений на посаду першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 4 Одеської області.
02 вересня 2016 року прокурором Одеської області видано наказ № 2087к, яким позивача звільнено із займаної посади першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 4 Одеської області та з органів прокуратури за порушення ст. 19 Закону України "Про прокуратуру", Присяги працівника прокуратури, Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, скоєння проступку, який порочить звання працівника прокуратури.
Позивач, вважаючи незаконним і необґрунтованим наказ про звільнення, звернувся до суду з позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що звільнення ОСОБА_1 з органів прокуратури є правомірним, здійснене уповноваженою на це посадовою особою, при наявності обставин скоєння позивачем дисциплінарних проступків, відповідає ступеню тяжкості скоєного, у зв`язку з чим, вимоги позивача щодо скасування наказу про звільнення та поновлення його на посаді не підлягають задоволенню.
При цьому суди наголосили, що підставою для звільнення ОСОБА_1 із займаної посади слугувало тривале системне скоєння ним сукупності проступків, у тому числі порушення трудової дисципліни з корисних мотивів, а не скоєння кримінального правопорушення, у вчиненні якого він підозрюється правоохоронними органами та ступінь його вини в цьому досліджується судом у кримінальному проваджені.
Верховний Суд погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, який набрав чинності з 15 липня 2015 року (далі - Закон № 1697-VII; далі - у редакції, чинній на виникнення спірних правовідносин).
За змістом статті 3 Закону № 1697-VII діяльність прокуратури ґрунтується на засадах законності, неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.
У статті 43 вказаного Закону визначені підстави притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.
Зокрема, згідно з пунктом 5 цієї статті прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження за вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.
Притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом (частина 2 статті 43 Закону № 1697-VII).
Разом з тим, відповідно до абзацу 3 пункту 1 розділу XII "Прикінцеві положення" Закону № 1697-VII (зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 12 травня 2016 року № 1355-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України") положення статей 21, 28-38, 42, 44-50, 62-63, 65-79 цього Закону набирають чинності 15 квітня 2017 року.
Отже, на час прийняття відповідачем оскаржуваного наказу підстави притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності визначалися Законом № 1697-VII, натомість, порядок звільнення прокурорів регулювався Законом України від 05 листопада 1991 року № 1789-XII "Про прокуратуру" (далі - Закон 1789-XII).
Так, згідно з статтею 46-2 Закону 1789-XII прокурори і слідчі підлягають звільненню з органів прокуратури, у тому числі з позбавленням класного чину, також у випадку притягнення до відповідальності згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України (пункт 6).
За правилами частини 3 статті 48 Закону 1789-XII за порушення закону, неналежне виконання службових обов`язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України.
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 4 Одеської області та з органів прокуратури за скоєння проступку, який порочить звання працівника прокуратури.
Поряд із цим, зі змісту спірного наказу від 02 вересня 2016 року № 2087к "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" слідує, що приймаючи цей наказ відповідач керувався положеннями Закону № 1697-VII у частині підстав притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та Дисциплінарним статутом прокуратури України щодо порядку звільнення позивача.
Відповідно до статті 8 Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року № 1796-XII, дисциплінарні стягнення щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.
Дисциплінарними стягненнями є: 1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знаку "Почесний працівник прокуратури України"; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину (стаття 9 Дисциплінарного статуту).