ПОСТАНОВА
Іменем України
03 квітня 2019 року
м. Київ
справа №509/4722/16-а
адміністративне провадження №К/9901/16286/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів: Анцупової Т.О., Коваленко Н.В.,
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.08.2017 (колегія суддів у складі Танасогло Т.М., Зуєвої Л.Є., Яковлева О.В.)
у справі №509/4722/16-а
за позовом ОСОБА_4
до Кароліно-Бугазької селищної ради
треті особи - ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17,ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_49, ОСОБА_50, ОСОБА_51
про визнання незаконним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2016 року ОСОБА_4 звернулась до Овідіопольського районного суду Одеської області із позовом до Кароліно-Бугазької сільської ради, треті особи на стороні позивача, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_49, ОСОБА_50, ОСОБА_51, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Кароліно-Бугазької сільської ради від 25.11.2016 №818-VII "Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі генерального плану".
2. Постановою Овідіопольського районного суду Одеської області від 26.04.2017 позов задоволено повністю - визнано протиправним та скасовано рішення Кароліно-Бугазької сільської ради № 818-VII від 25.11.2016 "Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі генерального плану".
3. Крім того, ухвалою Овідіопольського районного суду Одеської області від 21.12.2016 задоволено клопотання позивача про забезпечення позову, а саме заборонено Кароліно-Бугазькій сільській раді приймати будь-які рішення щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою та розпорядження землями, в тому числі й рішення про відмову в затвердженні проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок з урахуванням змін до Генерального плану с. Кароліно-Бугаз, внесених рішенням Кароліно-Бугазької сільської ради від 25.11.2016.
4. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.08.2017 скасовано постанову Овідіопільського районного суду Одеської області від 26.04.2017. Прийнято нове судове рішення, яким позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопільського районного суду Одеської області від 25.11.2016 № 818-VII "Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі генерального плану" в частині території земельних ділянок, відносно яких позивачу та третім особам надані дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва з урахуванням детального плану частини території села Кароліно-Бугаз, затвердженого рішенням Кароліно-Бугазької сільської ради 845-VI від 31.10.2013.
5. 07.09.2017 Кароліно-Бугазька сільська рада подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.08.2017, просить її скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
6. Ухвалою від 11.09.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження, а ухвалою від 08.11.2017 за заявою скаржника зупинив виконання постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.08.2017 до закінчення розгляду справи.
7. 06.02.2018 справу передано на розгляд до Верховного Суду.
8. Учасники справи відзиву чи заперечень на касаційну скаргу, клопотань про розгляд справи за їхньою участю не подавали.
9. Ухвалою Верховного Суду від 20.02.2019 справу призначено до розгляду в судовому засіданні. В судове засідання учасники справи не зʼявилися, тому розгляд справи продовжився в письмовому провадженні.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. У 1996 році був розроблений та затверджений в 1997 році Генеральний план с.Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області.
11. Рішенням Кароліно-Бугазької сільської ради № 845-VI від 31.10.2013 затверджено детальний план частини території села Кароліно-Бугаз, обмеженою вулицями Суворова, Лазурна, Студентська, Цвіточна та пров. Коцюбинського та території пляжної зони, розташованої навпроти спортивно-оздоровчого табору "Чайка", бази відпочинку "Одеса", бази відпочинку "Бриз", бази відпочинку "Звʼязокбуд", бази відпочинку "Лотос" (в межах населеного пункту).
12. Рішенням Кароліно-Бугазької сільської ради № 846-VI від 31.10.2013 визначено необхідність продажу права оренди земельної ділянки площею 16,7000 га на земельних торгах у формі аукціону, а рішенням № 847-VI від 31.10.2013 з цією метою вирішено розробити проект землеустрою щодо її відведення.
13. Рішенням № 2059-VI від 18.12.2014 Кароліно-Бугазька сільська рада скасувала своє рішення № 846-VI від 31.10.2013. Водночас, рішенням № 1014- VI від 29.04.2014 внесено зміни до рішення № 847-VI від 31.10.2013 та зменшено площу земельної ділянки, право оренди якої заплановано для продажу на земельних торгах з 16,700 га до 9,7422 га.
14. 20.11.2014 Кароліно-Бугазька сільська рада прийняла рішення "Про розроблення проекту внесення змін до Генерального плану с. Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області" поєднаного з планом зонування території населеного пункту у складі Генерального плану.
15. В місцевій газеті розміщено оголошення про початок процедури прийняття пропозицій до проекту "Внесення змін до Генерального плану, поєднаного з планом зонування території села Кароліно-Бугаз".
16. Рішеннями Кароліно-Бугазької сільської ради від 18.12.2014 окремим громадянам було надано дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва. Зміни до Генерального плану стосуються в тому числі території, яка була передбачена для розміщення індивідуального дачного будівництва позивачем та третіми особами.
17. Згодом, Кароліно-Бугазька сільська рада прийняла рішення № 478-VIІ 24.03.2016 "Про скасування окремих рішень Кароліно-Бугазької сільської ради від 18.12.2014 про надання громадянам дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва".
18. В матеріалах справи наявна постанова Овідіопольського районного суду від 04.08.2016 (справа № 509/1837/16-а) за позовом ОСОБА_4 до Кароліно-Бугазької сільської ради, треті особи ОСОБА_7, ОСОБА_53, якою визнано протиправним та скасовано рішення № 478-VIІ 24.03.2016 про скасування окремих рішень Кароліно-Бугазької сільської ради від 18.12.2014 про надання громадянам України дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва в частині скасування стосовно ОСОБА_4, ОСОБА_7, ОСОБА_53 Зобовʼязано Кароліно-Бугазьку сільську раду розглянути проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_4, ОСОБА_7, ОСОБА_53 (а .с.12, т.1).
19. Рішенням № 547-VIІІ від 12.07.2016 завершено процедури громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення та презентації проекту внесення змін до генерального плану с. Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі Генерального плану, визнано завершеною процедуру громадських слухань.
20. 25.11.2016 Кароліно-Бугазька сільська рада прийняла оскаржуване рішення №818-VII "Про внесення змін до Генерального плану с. Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області, поєднаного з планом зонування території населеного пункту у складі генерального плану". В листах-замовленнях, завданні на розроблення проекту внесення змін до Генерального плану с. Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області, поєднаного з планом зонування території населеного пункту у складі Генерального плану та в завданні на розроблення плану зонування (зонінгу) с. Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області зазначено, що замовником є Кароліно-Бугазька сільська рада.
21. У звʼязку з цим, сільська рада прийняла рішення № 860-VII від 21.12.2016 "Про розгляд заяв гр. ОСОБА_54 та інших про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачі їх у приватну власність для індивідуального дачного будівництва на території села Кароліно-Бугаз", яким внаслідок невідповідності землевпорядної документації вимогам нормативних документів, відмовлено в затвердженні проектів землеустрою.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
22. Позивач вимоги обґрунтовувала тим, що при прийнятті оскаржуваного рішення сільська рада перевищила свої повноваження. Рішення було ухвалено з порушенням положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме: рада не забезпечила загальну доступність матеріалів змін до Генерального плану Кароліно-Бугазької сільської ради, ні до сесії Кароліно-Бугазької сільської ради, ні після їх затвердження на сесії Кароліно-Бугазької сільської ради 25.11.2016; по проекту змін до Генерального плану відсутня експертиза, що не відповідає ч. 12 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"; порушено порядок проведення громадських слухань.
Крім того, зміни до Генерального плану стосуються території, яка була передбачена для розміщення індивідуального дачного будівництва, і саме за рахунок цієї території позивачу та третім особам було надано дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність. Все це призвело до порушення прав та інтересів жителів територіальної громади с. Кароліно-Бугаз.
23. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що позивач не є членом територіальної громади села Кароліно-Бугаз, тому оскаржуване рішення не порушує її прав та інтересів. Також стверджував, що рішення про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва було прийнято помилково в 2014 рік, оскільки перед тим в 2013 році було прийнято рішення про продаж земельних ділянок. За рахунок їх продажу село отримає кошти на його розвиток. Крім того, існує необхідність системно і планово перейти до плану забудови села.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
24. Задовольняючи позов повністю, суд першої інстанції виходив з того, що Кароліно-Бугазька сільська рада не забезпечила загальну доступність матеріалів змін до Генерального плану Кароліно-Бугазької сільської ради до сесії Кароліно-Бугазької сільської ради та після їх затвердження на сесії 25.11.2016, було порушено порядок проведення громадських слухань.
Також оскаржуване рішення порушує законні права та інтереси позивачки, оскільки зміни до генерального плану стосуються території, яка була передбачена для розміщення індивідуального дачного будівництва і саме за рахунок цієї території позивачеві та третім особам, рішеннями Кароліно-Бугазької сільської ради від 18.12.2014 було надано дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва, які були розроблені та погоджені, в тому числі було отримано висновок державної експертизи по проектам.
Суд апеляційної інстанції в цій частині з рішенням суду першої інстанції погодився.
25. Водночас, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність задоволення позову частково зважаючи на те, що позивачем не визначено, які інші зміни в Генеральному плані села Кароліно-Бугаз, що затверджені оскаржуваним рішенням, фактично порушують її права, окрім спірної території, на яку їй надано дозвіл на розробку проектів землеустрою.
Суд зазначив, що не може самостійно визначити такі території Генерального плану села Кароліно-Бугаз в цілому, оскільки це призведе до порушення прав та інтересів інших субʼєктів.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
26. У касаційній скарзі відповідач як підставу скасування рішення суду апеляційної інстанції наводить такі доводи:
А) позивач та треті особи не є членами Кароліно-Бугазької територіальної громади;
Б) суд не врахував, що доступність матеріалів Генерального плану настає з моменту його затвердження рішенням;
В) докази про наявність у Державному земельному кадастрі даних про сформовані земельні ділянки позивача та третіх осіб станом на вересень 2015 року не свідчать про збереження цієї реєстрації станом на квітень 2016 року;
Д) суд неправильно розтлумачив, що порушенням є те, що замовником на розроблення проекту внесення змін є сільська рада, а не виконавчий комітет, так як останній не є юридичною особою;
Е) суд не взяв до уваги, що необхідність внесення змін до Генерального плану села, поєднаного з планом зонування території населеного пункту, була обумовлена заходами, спрямованими на соціально-економічний розвиток села Кароліно-Бугаз та місцевої громади;
Є) 18.12.2014 окремим громадянам рішенням відповідача було надано дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок, розташованих на площі 9,7422 га щодо якої існувало інше рішення, - № 847-VI від 31.10.2013 "Про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної власності територіальної громади села Кароліно-Бугаз, право оренди на яку пропонується для продажу на земельних торгах". Сільська рада виправила дане становище, рішенням № 478-VIІ від 24.03.2016 скасувала окремі рішення Кароліно-Бугазької сільської ради від 18.12.2014 про надання громадянам дозволу на розробку проекту землеустрою.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права Верховний Суд дійшов таких висновків.
28. Зважаючи на предмет та підстави даного позову, надання оцінки правомірності рішення Кароліно-Бугазької сільської ради від 25.11.2016 №818-VII "Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі Генерального плану" потребувало з боку судів аналізу обставин щодо: (1) законності підстав і дотримання порядку внесення змін до генерального плану села; (2) кола осіб, на яких поширюється оскаржуване рішення, порушення їхніх прав та інтересів; (3) співвідношення балансу інтересів та правових наслідків оскаржуваного рішення, як в цілому для жителів села, так і для позивача та третіх осіб.
29. Доводи позивача та третіх осіб про те, що сільська рада не забезпечила загальну доступність матеріалів змін до Генерального плану села до сесії сільської ради та після їх затвердження на сесії 25.11.2016, порушила порядок проведення громадських слухань, відсутні підстави для внесення змін до діючого генерального плану села, порушено права та інтереси позивача, третіх осіб, оскільки зміни стосуються території на яку ними отримано дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, суди попередніх інстанції оцінили як такі, що знайшли своє підтвердження.
30. Колегія суддів Верховного Суду вважає, що таких висновків суди дійшли внаслідок порушення норм матеріального права.
(а) щодо підстав та дотримання порядку внесення змін до генерального плану села
31. Частинами першою, другою, пʼятою, шостою, десятою статті 17 Закону № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
32. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невідʼємною частиною генерального плану. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів. Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
33. Згідно із положеннями статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Отже, детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.
34. Таким чином, законодавством передбачено відповідну процедуру щодо подання, розроблення, розгляду та затвердження генеральних планів населених пунктів та внесення змін до них.
35. Спір виник щодо внесення змін до Генерального плану села Кароліно-Бугаз, затвердженого в 1997 році.
36. Процес внесення змін аж до моменту їх затвердження тривав з листопада 2014 по листопад 2016 року.
37. Оцінюючи законність підстав для внесення змін до Генерального плану села, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у відповідача таких підстав не було.
38. Відповідно до п. 5.1 вказаного Порядку розроблення містобудівної документації" (затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 N290) рішення щодо внесення змін у містобудівну документацію приймається на підставі:
- результатів моніторингу її реалізації, який проводиться відповідно до Порядку проведення містобудівного моніторингу, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.09.2011 №170, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 07.11.2005 №1268/20006;
- виникнення умов для зміни масштабів та характеру розвитку населеного пункту; змін у видах функціонального використання окремих територій;
- необхідності вирішення екологічних та інженерних питань;
- виникнення потреби у розміщенні обʼєктів державного, регіонального значення, а також таких, що забезпечують громадські інтереси;
- необхідності реалізації інвестиційних програм і проектів.
Необхідність внесення змін до містобудівної документації обґрунтовується відповідним органом містобудуванням (п. 5.2 Порядку № 290).
39. Відповідно до пункту 2.1 Порядку проведення містобудівного моніторингу, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.09.2011 №170 завданням моніторингу є отримання показників стану і змін обʼєктів містобудування відповідно до містобудівної документації для оцінки та прогнозу впливу на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних та громадських інтересів.
40. Тобто, результати моніторингу передбачають збір показників. Ненадання цих результатів не свідчить про неможливість їх обґрунтування іншими доказами з прогнозованими правовими, економічними, екологічними наслідками.
41. З матеріалів справи вбачається, що мета розроблення плану зонування території с. Кароліно-Бугаз обумовлювалась заходами, спрямованими на соціально-економічний розвиток села.
42. Зокрема, відповідачем надано докази щодо будівництва дитячого садка у с. Кароліно-Бугаз, коштів на будівництво якого сільська рада не мала та могла б отримати за рахунок продажу землі.
Також сільською радою неодноразово розроблялись містобудівні обґрунтування та детальні плани територій для вирішення питань по розміщенню на території села закладів рекреації, торгівлі, тощо. Для цього у 2010 році розширено межі села.
Про обґрунтування необхідності внесення змін до генерального плану зазначалось відповідачем в листі, адресованому Одеській обласній державній адміністрації, з проханням виділити для цих цілей кошти, у завданні на розроблення плану зонування території села, погодженому відділом містобудування та архітектури Овідіопольської РДА (а. с. 102, т. 5, а. с. 83, т. 7).
Проект внесення змін до генерального плану погоджено:
- протоколом архітектурно-містобудівної ради при департаменті розвитку інфраструктури та житлово-комунального господарства Одеської обласної держадміністрації № 8 від 23.11.2016;
- листом ГУ Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області "Про результати розгляду містобудівної документації" від 11.11.2016 № 03/5911/08;
- висновком Управління містобудування та архітектури Овідіопольської райдержадміністації по проекту містобудівної документації "Внесення змін до Генерального плану с. Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту у складі генерального плану" від 15.11.2016 № 11/01-24;
- висновком Державної екологічної експертизи щодо проекту внесення змін до Генерального плану с. Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту у складі генерального плану" від 13.11.2016 № 5792/03/5268;