ПОСТАНОВА
Іменем України
27 березня 2019 року
Київ
справа № 826/15456/17
провадження №№ К/9901/61099/18, К/9901/61504/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу
за позовом Міністерства охорони здоровʼя України до Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, за участю третіх осіб: Всеукраїнська екологічна громадська організація "МАМА-86", Асоціація "Українське Хризотилове обʼєднання", Товариство з обмеженою відповідальністю "Завод "Дніпровська хвиля", про визнання протиправними дій та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Всеукраїнської екологічної громадської організації "МАМА-86" та Міністерства охорони здоровʼя України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду, прийняту 7 серпня 2018 року у складі колегії суддів: Троян Н. М. (головуючий), Костюк Л. О., Файдюк В. В.
І. Суть спору:
1. У листопаді 2017 року Міністерство охорони здоровʼя України (далі також позивач, МОЗ України) звернулося до суду з позовом до Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України (далі також ДРС), за участю третіх осіб: Всеукраїнської екологічної громадської організації (далі також ВЕГО "МАМА-86", Асоціація "Українське Хризотилове обʼєднання", Товариство з обмеженою відповідальністю (далі також ТОВ) "Завод "Дніпровська хвиля", в якому просило:
1.1. визнати дії Державної регуляторної служби України щодо направлення до Міністерства юстиції України повідомлення, оформленого листом від 11 серпня 2017 року № 6753/0/20-17 протиправними;
1.2. скасувати наказ Міністерства юстиції України від 11 вересня 2017 року № 2859/5 "Про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акту" та зобовʼязати відновити державну реєстрацію наказу МОЗ від 29 березня 2017 року № 339 "Про затвердження Державних санітарних норм і правил "Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 червня 2017 року за № 702/30570.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що Міністерством юстиції України винесено незаконний наказ, яким скасовано рішення про державну реєстрацію наказу МОЗ від 29 березня 2017 року № 339 "Про затвердження Державних санітарних норм і правил "Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 червня 2017 року за № 702/30570. Скасованим наказом була передбачена заборона використання азбесту в Україні як такого, що має вкрай негативний вплив на життя людей.
3. Представник Міністерства юстиції України проти позовних вимог заперечував. Обґрунтовуючи своїх заперечення зазначав що до Міністерства юстиції України надійшло повідомлення Державної регуляторної служби України, викладене в листі від 11 серпня 2017 року № 6753/0/20-17 про виявлення обставин, визначених в частині першій статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", що є підставою для перегляду реєстрації нормативно-правового акта.
3.1. Згідно із зазначеним повідомленням, з огляду на виявлення додаткових обставин щодо настання негативних наслідків для окремих вітчизняних підприємств азбестоцементної та азбестопереробної галузей, а також будівельної галузі під час застосування механізму державного регулювання, передбаченого наказом МОЗ № 339, а також за результатами додаткового аналізу його положень Державною регуляторною службою України встановлено, що редакція наказу МОЗ № 339 містить окремі положення, які містять ознаки регуляторного характеру, що безпосередньо впливає на господарську діяльність відповідних субʼєктів господарювання.
3.2. За повідомленням Державної регуляторної служби України практичне застосування положень наказу МОЗ № 339 ставить під загрозу не тільки існування азбестоцементної галузі України, а й будівельної галузі, що позбавляє тисячі громадян робочих місць та суттєво зменшує надходження до державного бюджету України та спричинить ряд негативних наслідків, а саме: зупинення азбестоцементної та азбестопереробної галузей України; відсутність матеріалу для швидкого ремонту як у цивільних, так і у військових цілях, зокрема, в зоні проведення антитерористичної операції; суттєве збільшення витрат для сільськогосподарських, зокрема птахофабрик та тваринницьких ферм, які є основними споживачами азбестоцементного шиферу; додаткові витрати на заміну покрівель з азбестоцементного шиферу на обʼєктах сектору саціального значення (дошкільні навчальні заклади, лікувально-профілактичні заклади культури, мистецтва і спорту тощо); додаткові витрати українських домогосподарств із заміни шиферу на металочерепицю; додаткові витрати на азбестоцементного шиферу, які на сьогодні не передбачені ні державним бюджетом України, ні місцевими бюджетами.
3.3. На виконання п. 4 протоколу наради від 23 червня 2017 року під головуванням віце-премʼєр-міністра України-Міністра економічного розвитку і торгівлі Кубіва С.І. щодо стану азбестової галузі України Міністерство юстиції листом від 06 липня 2017 року № 25366/12569-0-26-17/10.1 звернулося до Міністерства охорони здоровʼя України з вимогою негайно внести зміни до наказу МОЗ № 339, та нормативно-правовий акт з порушеного питання, погоджений заінтересованими органами, подати на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України.
3.4. Однак, Міністерством охорони здоровʼя України не вжито відповідних заходів внесення змін до наказу МОЗ № 339 та нормативно-правового акта з порушеного питання та на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України не подано.
3.5. Таким чином, Міністерство юстиції України вважає, що скасування рішення про державну реєстрацію наказу МОЗ України № 339, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 червня 2017 року за № 702/30570, було здійснено з дотриманням усіх необхідних процедур, встановлених чинним законодавством.
4. Представник відповідача - Державної регуляторної служби України також проти позовних вимог заперечував та просив суд відмовити в їх задоволенні, оскільки наказ № 339 не погоджувався із ДРС.
4.1. З урахуванням вказаної обставини, на підставі повноважень, визначених статтею 25 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 1160-IV) та пп. 10 п. 4 Положення про Державну регуляторну службу України від 24 грудня 2014 року № 724, ДРС було повідомлено Міністерству юстиції України про виявлення вищевказаних обставин за яких наказ № 339 не міг бути прийнятий, що обумовлює необхідність вжиття заходів, передбачених частиною другою та частиною третьою статті 25 Закону № 1160-IV. Позивач не обґрунтував, яким чином діями ДРС було порушено його права.
5. В свою чергу, представник третьої особи ВЕГО "МАМА-86" позовні вимоги підтримав та просив їх задовольнити.
5.1. Обґрунтовуючи свою позицію представник зазначив, що зауваження Державної регуляторної служби України щодо виявлення обставин, визначених у частині першій статті 25 Закону № 1160-IV є надуманими, оскільки перед затвердженням оспорюваного наказу щодо затвердження ДСанПіН, МОЗ України здійснило: аналіз його впливу, проект акта був оприлюднений, поданий на погодження із уповноваженим органом. Уповноваженим органом було прийнято рішення щодо його погодження.
5.2. Затверджені МОЗ України Державні санітарні норми і правила "Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест" передбачали для підприємств перехідний період і можливість для підприємств та громадян подальше використання матеріалів та виробів, що містять азбест і використовуються, - до їх заміни або утилізації.
5.3. МОЗ України, затверджуючи Державні санітарні норми і правила "Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест", враховувало світову практику поводження зі всіма виду азбесту, в тому числі із хризотиловим, який застосовується в Україні.
5.4. Виробники азбестовмісної продукції наводять аргументи щодо безпечності хризотилового азбесту і того, що в Україні не зафіксовано жодного випадку професійного захворювання, повʼязаного із поводженням з азбестом.
5.5. Але, у червні 2005 року докер-механізатор, як позивач звернувся до суду (справа № 22ц-3190/2007) з позовом до ДП "Іллічівський морський торгівельний порт" про визнання наявності у нього професійного захворювання у вигляді мезотеліоми; про зобовʼязання ДП "ІМТП" оформити акт за формою П4 на підставі висновку центральної лікувальної комісії Українського профпатологічного центру клініки професійних захворювань Інституту медицини праці Академії медичних наук України № 4510 від 04 листопада 2004 р.; про зобовʼязання ДП "ІМТП" направити позивача на медико-соціальну комісію для встановлення причин інвалідності, відсотків втрати професійної працездатності і підтвердження наявності факту моральної шкоди, нанесеної позивачеві внаслідок професійного захворювання. В обґрунтування своїх вимог позивач посилався на те, що з 15 березня 1970 року по 12 квітня 2005 року (більше 35 років) він працював у ДП "ІМТП" докером-механізатором. Центральна лікувальна комісія українського профпатологічного центру клініки професійних захворювань Інституту медицини праці Академії медичних наук України 02 листопада 2004 року надала висновок про те, що у позивача лівостороння мезотеліома плеври І-ІІ ст. Захворювання визнано професійним з урахуванням профмаршруту, вимог праці, наявності у повітрі робочої зони азбестованого пилу в концентраціях, що перевищують ПФК.
5.6. Рішенням Іллічівського міського суду Одеської області від 24 липня 2006 року фактично було підтверджено, що у період з 08 червня 1970 року по 09 червня 1981 року позивач, який працював у ДП "ІМТП" докером-механізатором, розвантажував вантажі, у тому числі й азбест, який був упакований у джутові мішки і під час його перевантажування була наявною висока концентрація азбестового пилу.
5.7. Враховуючи, що Україна і надалі через морські порти здійснює експортний транзит азбесту до третіх країн, ставлячи під загрозу життя громадян, ВЕГО "МАМА-86" підтримує вимоги наказу Міністерства охорони здоровʼя України від 29 березня 2017 року № 339 "Про затвердження Державних санітарних норм і правил "Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 червня 2017 року за № 702/30570.
5.8. Представники третіх осіб - Асоціації "Українське Хризотилове обʼєднання" та ТОВ "Завод "Дніпровська хвиля" заперечували проти задоволення позовних вимог, оскільки вважають, що прийняття наказу МОЗ № 399 ставить під загрозу існування азбестоцементної галузі України та всієї будівельної галузі, вважають, що відповідачі діяли правомірно, у межах передбачених чинним законодавством, ДРС діяла в межах її дискреційних повноважень. Позивач видав наказ МОЗ № 399 з перевищенням меж його повноважень, порушенням положень Цивільного кодексу України і порушенням законодавчих гарантій ведення господарської діяльності, з порушення правил і процедур, передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", прав виробників та споживачів азбестоцементної продукції. Позивачем не доведено небезпечність хризотилу.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
6. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 16 травня 2018 року позов задовольнив частково.
6.1. Визнав протиправним та скасував наказ Міністерства юстиції України від 11 вересня 2017 р. № 2859/5 "Про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акту".
6.2. В іншій частині позовних вимог відмовив.
7. Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що жодна з обставин визначених частиною першою статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" не може бути підставою для скасування Наказу МОЗ № 339, а тому його реєстрацію слід вважати вчиненою у відповідності до вимог чинного законодавства.
7.1. Відтак, наказ Міністерства юстиції України від 11.09.2017 № 2859/5 "Про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акту" є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
7.2. Щодо позовних вимог у частині зобовʼязання відновити державну реєстрацію Наказу МОЗ від 29.03.2017 № 339 "Про затвердження Державних санітарних норм і правил "Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 червня 2017 року за № 702/30570, суд першої інстанції дійшов висновку що вони задоволенню не підлягають, оскільки скасування оскаржуваного наказу є наслідком того, що Міністерство юстиції України має відновити його дію шляхом державної реєстрації.
8. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 7 серпня 2018 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 травня 2018 року в частині задоволення позовних вимог скасував.
8.1. Прийняв нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову Міністерства охорони здоровʼя України до Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, третя особа на стороні позивача: Всеукраїнська екологічна громадська організація (ВЕГО) "Мама-86", треті особи на стороні відповідача: Асоціація "Українське Хризотилове обʼєднання", Товариство з обмеженою відповідальністю "Завод "Дніпровська Хвиля" про визнання протиправним та скасування наказу - відмовив в частині задоволення позовних вимог.
8.2. В решті - рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 травня 2018 року залишив без змін.
9. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Міністерством юстиції України наказом від 11 вересня 2017 року № 2859/5 "Про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта" в межах повноважень з дотриманням всіх необхідних процедур, встановлених чинним законодавством України, правомірно скасовано рішення про державну реєстрацію наказу МОЗ № 339, про що повідомлено Міністерство охорони здоровʼя України листом від 12 вересня 2017 року № 35422/9774-0-26-17/10.1 про скасування рішення про державну реєстрацію наказу.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
10. Представник позивача - МОЗ України та представник третьої особи - ВЕГО "МАМА-86" подали касаційні скарги, в яких посилаються на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права.
11. Як і під час судового розгляду в судах першої й апеляційної інстанцій, у касаційних скаргах скаржники наполягають на тому, що Міністерством юстиції України винесено незаконний наказ, яким скасовано рішення про державну реєстрацію наказу МОЗ від 29 березня 2017 року № 339 "Про затвердження Державних санітарних норм і правил "Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 червня 2017 року за № 702/30570. Скасованим наказом була передбачена заборона використання азбесту в Україні як такого, що має вкрай негативний вплив на життя людей.
12. У скаргах представники МОЗ України та ВЕГО "МАМА-86" просять скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
13. Верховний Суд ухвалою від 10 вересня 2018 року відкрив касаційне провадження за скаргою Всеукраїнської екологічної громадської організації (ВЕГО) "МАМА-86" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 7 серпня 2018 року у справі № 826/15456/17 (К/9901/61099/18).
14. Ухвалою від 19 вересня 2018 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за скаргою Міністерства охорони здоровʼя України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року (К/9901/61504/18).
15. Оскільки касаційні скарги подані в одній адміністративній справі та ті самі судові рішення, їх розгляд вирішено здійснювати в одному провадженні.
16. Представники відповідачів та третіх осіб надали заперечення на касаційні скарги, в яких посилаючись на необґрунтованість та безпідставність останніх просять залишити скарги без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
17. Як убачається з матеріалів справи, наказом Міністерства охорони здоровʼя України від 29 березня 2017 року № 339 "Про затвердження Державних санітарних норм і правил "Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест" (далі - наказ МОЗ № 339), прийнятим відповідно до пункту 10 Глобального плану дій з охорони здоровʼя працюючих на 2008-2017 роки, прийнятого на шістнадцятій сесії Всесвітньої асамблеї охорони здоровʼя (резолюція WHO 60.26 від 23 травня 2007 року), пункту 10 Пармської декларації з навколишнього середовища та охорони здоровʼя, прийнятої представниками держав - членів Європейського регіону ВООЗ на Пʼятій міністерській конференції з навколишнього середовища та охорони здоровʼя, статті 22 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення", абзацу третього підпункту 12 пункту Положення про Міністерство охорони здоровʼя України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №267, затверджено Державні санітарні норми і правила "Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест".
18. Абзацами другим та третім пункту 1 розділу І вказаних Державних санітарних норм і правил "Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест", встановлено, що забороняється виробництво та використання азбесту незалежно від його виду та азбестовмісних виробів і матеріалів в технологічних процесах та при проведенні будівельно-монтажних робіт.
18.1. Як виняток, матеріали та вироби, що містять азбест і вже використовуються, можна й надалі використовувати до їх заміни або утилізації.
18.2. Азбестовмісні ізоляційні матеріали та вироби низької щільності (1 с\ґ) підлягають першочерговій заміні та утилізації.
19. Наказом Міністерства юстиції України від 11 вересня 2017 року № 2859/5 "Про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акту" (який є предметом оскарження в цій справі) скасовано рішення про державну реєстрацію наказу МОЗ від 29 березня 2017 року № 339 "Про затвердження Державних санітарних норм і правил "Про безпеку і захист працівників від шкідливого впливу азбесту та матеріалів і виробів, що містять азбест", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 09 червня 2017 року за № 702/30570.
20. Підставою для скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта стало повідомлення Державної регуляторної служби України, викладене в листі від 11 серпня 2017 року № 6753/0/20-17, про виявлення обставин, визначених у частині першій статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
21. Так, Державна регуляторна служба України, в своєму повідомленні від 11 серпня 2017 року № 6753/0/20-17 зазначила про те, що практичне застосування положень наказу МОЗ № 339 ставить під загрозу не тільки існування азбестоцементної галузі України, а й будівельної галузі, що позбавляє тисячі громадян робочих місць та суттєво зменшує надходження до державного бюджету України та спричинить ряд негативних наслідків, а саме: зупинення діяльності азбестоцементної та азбестопереробної галузей України; відсутність доступного матеріалу для швидкого ремонту як у цивільних, так і у військових цілях, зокрема в зоні проведення антитерористичної операції; суттєве збільшення витрат для сільськогосподарських підприємств, зокрема птахофабрик та тваринницьких ферм, які є основними споживачами азбестоцементного шиферу; додаткові обʼєкти сектору соціального значення дошкільні навчальні заклади, лікувально-профілактичні установи, заклади культури, мистецтва і спорту тощо; додаткові витрати українських домогосподарств із заміни шиферу на метало черепицю; додаткові витрати на утилізацію азбестоцементного шиферу, які на сьогодні не передбачені ні державним бюджетом України, ні місцевими бюджетами.
22. Крім того, згідно із зазначеним повідомленням, з огляду на виявлення додаткових обставин щодо настання негативних наслідків для окремих вітчизняних підприємств азбестоцементної та азбестопереробної галузей, а також будівельної галузі під час застосування механізму державного регулювання, передбаченого наказом МОЗ № 339, а також за результатами додаткового аналізу його положень Державною регуляторною службою України встановлено, що редакція наказу МОЗ № 339 містить окремі положення, які мають ознаки регуляторного характеру, що безпосередньо впливає на господарську діяльність відповідних субʼєктів господарювання.
23. При цьому колегія суддів звертає увагу, що на виконання п. 4 протоколу наради від 23 червня 2017 року під головуванням Першого віце-премʼєр-міністра України - Міністра економічного розвитку і торгівлі України Кубіва С.І. щодо стану азбестової галузі України, Міністерство юстиції України листом від 06 липня 2017 року № 25366/12569-0-26-17/10.1 зверталося до Міністерства охорони здоровʼя України з вимогою невідкладно внести зміни до наказу Міністерства охорони здоровʼя України № 339 та нормативно-правовий акт з порушеного питання, погоджений із заінтересованими органами, подати на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України.
24. Однак, як свідчать матеріали справи, Міністерством охорони здоровʼя України не було вжито відповідних заходів щодо внесення змін до наказу № 339 та нормативно-правового акта з порушеного питання про державну реєстрацію до Міністерства юстиції України.
25. На підставі викладеного, Міністерством юстиції України наказом від 11 вересня 2017 року № 2859/5 "Про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта" скасовано рішення про державну реєстрацію наказу та повідомлено Міністерство охорони здоровʼя України листом від 12 вересня 2017 року № 35422/9774-0-26-17/10.1) про скасування рішення про державну реєстрацію наказу.
26. Міністерством охорони здоровʼя України листом від 27 вересня 2017 року № 05.1-08/25644 (вх. № 19088-0-26-17 від 29.09.2017) подано скаргу на рішення Міністерства юстиції України щодо скасування рішення про державну реєстрацію наказу МОЗ № 339, яка залишена Міністерством юстиції України без задоволення.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
27. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року № 1160-IV.
29. Згідно статті 1 Закону № 1160-IV державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та субʼєктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність субʼєктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.
29.1. Згідно статті 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та субʼєктами господарювання.
29.2. Прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та субʼєктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
29.3. Отже, законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає певним ознакам.
29.4. Особливу увагу при визначенні акта регуляторним слід звертати на відносини, що є предметом регулювання цього акта.