ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 березня 2025 року
м. Київ
справа № 420/4566/23
адміністративне провадження № К/990/8215/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів: Желєзного І.В., Мацедонської В.Е.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Кириленка Андрія Володимировича
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 червня 2023 року (головуючий суддя - Харченко Ю.В.)
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2024 року (головуючий суддя - Яковлєв О.В., судді: Єщенко О.В., Крусян А.В.)
у справі № 420/4566/23
за позовом ОСОБА_1
до військової частини НОМЕР_1
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У березні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом, у якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:
- визнати протиправною бездіяльність військової частини НОМЕР_1 щодо ненарахування та невиплати у повному обсязі додаткової винагороди відповідно пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового i начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" (далі - постанова № 168) у розмірі до 30 000 грн пропорційно в розрахунку на місяць за жовтень та листопад 2022 року, з урахуванням фактично виплачених сум;
- зобов`язати військову частину НОМЕР_1 нарахувати та виплатити у повному обсязі додаткову винагороду, передбачену пунктом 1 постанови № 168 у розмірі до 30 000 грн пропорційно в розрахунку на місяць за жовтень та листопад 2022 року, з урахуванням фактично виплачених сум;
- визнати протиправною бездіяльність військової частини НОМЕР_1 щодо ненарахування та невиплати у повному обсязі додаткової винагороди відповідно пункту 1 постанови № 168 у розмірі до 30 000 грн пропорційно в розрахунку на місяць за січень 2023 року, з урахуванням фактично виплачених сум;
- зобов`язати військову частину НОМЕР_1 нарахувати та виплатити у повному обсязі додаткову винагороду, передбачену пунктом 1 постанови № 168 у розмірі до 30 000 грн пропорційно в розрахунку на місяць за січень 2023 року, з урахуванням фактично виплачених сум.
2. В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що під час проходження служби у військовій частині НОМЕР_1, у період з 12 жовтня по 24 жовтня 2022 року та в період з 16 листопада по 25 листопада 2022 року перебував на стаціонарному лікуванні і за цей період недоотримав додаткову винагороду, передбачену постановою № 168. У період з 13 січня до 23 січня 2023 року перебував у відпустці і також за цей період недоотримав додаткову винагороду, що стало підставою звернення до суду з позовною заявою.
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23 червня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2024 року, відмовлено у задоволенні позовних вимог.
4. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями представник позивача - адвокат Кириленко А.В. звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
5. Ухвалою Верховного Суду від 20 березня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 проходить службу у Державній прикордонній службі України та зарахований до військової частини НОМЕР_1 ( НОМЕР_2 Прикордонний загін Державної прикордонної служби України).
7. Відповідно до виписного епікризу КП "Старокозацька районна лікарня" перебував на стаціонарному лікуванні з 12 жовтня по 24 жовтня 2022 року.
8. У період з 16 листопада по 25 листопада 2022 року перебував на стаціонарному лікуванні у Одеському військово-медичному клінічному центрі ДПС України, що підтверджується випискою № 2155 із медичної карти стаціонарного хворого.
9. У зв`язку з тим, що за періоди перебування на стаціонарному лікуванні ОСОБА_1 не було виплачено додаткову винагороду, 14 грудня 2022 року його представник - адвокат Задорожня В.О. звернулась до військової частини НОМЕР_1 з заявою про нарахування та виплату в повному розмірі за жовтень та листопад 2022 року щомісячної доплати у вигляді додаткової винагороди у розмірі до 30 000 грн, передбаченої постановою № 168, з урахуванням фактично виплачених сум.
10. За результатами розгляду адвокатського запиту, листом від 30 грудня 2022 року № 25/3-98Пі-22-Вих в.о. начальника НОМЕР_2 прикордонного загону повідомив, що згідно з підпунктом 4 пункту 7 наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168" (далі - наказ № 392-АГ), виплата додаткової винагороди військовослужбовцям, які перебувають на лікуванні в закладах охорони здоров`я усіх форм власності, за весь час перебування на лікуванні, не здійснюється.
11. Наказом начальника НОМЕР_2 прикордонного загону Державної прикордонної служби України від 09 січня 2023 року № 10-ВВ позивачу надано частину щорічної основної відпустки за 2023 рік тривалістю 10 календарних днів, з 13 січня 2023 року.
12. Не погоджуючись із розміром отриманої додаткової грошової винагороди, виплаченої за жовтень, листопад 2022 року та січень 2023 року, позивач звернувся до суду із цим позовом.
IІI. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог за жовтень та листопад 2022 року, суд першої інстанції керувався вимогами підпункту 4 пункту 7 наказу № 392-АГ.
14. Оскільки у період з 12 по 24 жовтня та з 16 по 25 листопада 2022 року позивач перебував на стаціонарному лікуванні, то військовою частиною НОМЕР_3 правомірно за жовтень 2022 року позивачеві було нараховано і виплачено додаткову винагороду в сумі 17 158,06 грн, а за листопад 2022 року - в сумі 19 700 грн.
15. З 13 січня 2023 року позивач перебував у щорічній основній відпустці терміном 10 діб, а за такий вид відпустки не передбачено виплату додаткової спірної винагороди, відповідно дії військової частини по ненарахуванню за цей період збільшеної додаткової винагороди також є правомірними.
16. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, також зазначив, що не було встановлено перебування позивача на стаціонарному лікуванні в закладах охорони здоров`я у зв`язку з пораненням, отриманням контузії, травми чи каліцтва.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. У касаційній скарзі адвокат Кириленко А.В., який діє в інтересах ОСОБА_1, указує підставу касаційного оскарження пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права, передбачених:
- пунктом 2-1 постанови № 168;
- пунктом 3 наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 31 березня 2022 року № 164-АГ "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168" (далі - наказ № 164-АГ);
- пунктами 4, 11 наказу № 392-АГ;
- пунктами 3, 7, 8 наказу № 628-АГ,
в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку із застосуванням положень Інструкції для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди згідно пункту 2-1 постанови № 168, а саме:
- визначення вичерпного переліку документів, обов`язкових для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди;
- необхідності попереднього звернення військовослужбовця із рапортом для підготовки командуванням частини усіх необхідних документів для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди;
- порядку підготовки та обміну необхідними для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди документами між різними військовими частинами у разі, коли військовослужбовець набув право на таку винагороду, перебуваючи у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні іншої військової частини (тобто, в особовому складі та на фінансовому утриманні якої він не перебуває).
18. Представник позивача вказує на те, що для виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України у розмірі 30 000 грн достатньо встановлення таких обставин як період дії воєнного стану та статус військовослужбовця. Інших умов для отримання додаткової винагороди у розмірі 30 000 грн постановою № 168 не встановлено.
19. Положення наказів № 164-АГ, № 392-АГ та № 628-АГ, на які послалися суди першої та апеляційної інстанцій, не підлягають застосуванню у спірних правовідносинах, оскільки вони не пройшли державну реєстрацію в Міністерстві юстиції України, а отже не можуть вважатися такими, що набрали чинності.
20. Отже, ненарахування та невиплата додаткової винагороди з наведених судами попередніх інстанцій підстав є порушенням фундаментальних, конституційних принципів, якими встановлено, що права особи та їх об`єм визначається виключно на підставі законів.
21. Відповідач не скористався правом надіслати відзив на касаційну скаргу.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
23. Частиною другою статті 2 Закону України "Про державний кордон" передбачено, що захист державного кордону України є невід`ємною частиною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.
24. Прикордонний загін є органом охорони державного кордону, призначений для охорони визначеної ділянки державного кордону, а також здійснення інших повноважень, передбачених законодавством України.
25. За змістом частини першої статті 6, частини першої статті 14 Закону України "Про Державну прикордонну службу України" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення, до особового складу якої входять військовослужбовці та працівники Державної прикордонної служби України.
26. Згідно зі статтею 16 цього Закону умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Державної прикордонної служби України визначаються законодавством.
27. Відповідно до частини першої статті 9 Закону Закон України від 20 грудня 1991 року № 2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (далі - Закон № 2011-XII) держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції розробляють та вносять у встановленому порядку пропозиції щодо грошового забезпечення військовослужбовців.
28. У частині другій цієї статті установлено, що до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
29. Відповідно абзаців першого та другого частини четвертої статті 9 Закону № 2011-XII грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.
Порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
30. Держприкордонслужба входить до структури Міністерства внутрішніх справ України.
31. На виконання Указів Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 та № 69/2022 Кабінет Міністрів України постановою № 168 серед іншого передбачив на період дії воєнного стану виплату для військовослужбовців додаткової винагороди.
32. Відповідно до пункту 1 постанови № 168 (у редакції, чинній на час спірних правовідносин) на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським виплачується додаткова винагорода в розмірі до 30 000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць, а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
33. Таким чином, Кабінет Міністрів України установив військовослужбовцям, в тому числі Державної прикордонної служби, додаткову винагороду в розмірі 30 000 грн на місяць, яка є складовою грошового забезпечення військовослужбовців, що виплачується їм на період дії воєнного стану.
34. Водночас реалізація зазначених приписів постанови № 168 вимагала визначення порядку й умов виплати додаткової винагороди з метою встановлення переліку бойових дій та заходів, передбачених абзацом першим пункту 1 цієї постанови, а також визначення документів, які підтверджують безпосередню участь військовослужбовця у таких діях і заходах, враховуючи, що Інструкція про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 25 червня 2018 року № 558, не врегульовувала цих питань.
35. Постановою Кабінету Міністрів України від 07 липня 2022 року № 793 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168" (застосовується з 24 лютого 2022 року) постанову № 168 доповнено пунктом 2-1, яким установлено, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів.
36. З 01 лютого 2023 року ці питання врегульовані Порядком та умовами виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 26 січня 2023 року № 36, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 31 січня 2023 року за № 196/39252 (втратив чинність на підставі наказу Міністерства внутрішніх справ від 01 вересня 2023 року № 726, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 04 вересня 2023 року за № 1543/40599, яким замість цього Порядку затверджені Особливості виплати додаткової винагороди, винагороди за особливості проходження служби (навчання) під час воєнного стану (особливого періоду) та порядок і умови виплати одноразової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, що із змінами та доповненнями діють і дотепер).
37. А до того означені порядок та умови визначалися, зокрема, наказами Адміністрації Держприкордонслужби "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168" від 30 липня 2022 року № 392-/0/81-22-АГ та від 09 грудня 2022 року №628/0/81-22-АГ, прийняті на підставі Указу Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 "Про введення воєнного стану" на виконання пункту 2-1 постанови № 168.
38. Пунктом 1 наказу № 392-АГ визначено, що військовослужбовцям, крім випадків, передбачених цим наказом, які проходять військову службу в Адміністрації ДПСУ, регіональних управліннях, органах охорони державного кордону, загонах морської охорони (у тому числі строкову), навчальних закладах, підрозділах спеціального призначення та органах забезпечення з дня призову (прийняття) на військову службу до дня виключення із списків особового складу органу Держприкордонслужби (у зв`язку із звільненням з військової служби) на період дії воєнного стану щомісячно здійснюється виплата додаткової винагороди в розмірі до 30 000 грн у розрахунку на місяць пропорційно часу виконання відповідно до законодавства України обов`язків військової служби.
39. Відповідно до підпункту 4 пункту 7 наказу № 392-АГ виплата додаткової винагороди, зазначеної у пункті 1 цього наказу, не здійснюється, якщо військовослужбовець перебуває у відпустці або на лікуванні в закладах охорони здоров`я усіх форм власності, крім випадків, передбачених підпунктом 4 пункту 3 цього наказу) - за весь період перебування у відпустці чи на лікуванні.
40. Підпунктом 4 пункту 3 наказу № 392-АГ встановлено, що виплата додаткової винагороди у розмірі 100 000 грн також здійснюється (не більше періоду дії воєнного стану) у разі якщо військовослужбовець поранений (отримав контузію, травму, каліцтво) у зв`язку із захистом Батьківщини та перебуває на стаціонарному лікуванні в закладах охорони здоров`я (у тому числі закордонних) - з дня отримання такого поранення, включаючи час переміщення до лікарняного закладу (в тому числі з одного лікарняного закладу охорони здоров`я до іншого), або перебуває у відпустці для лікування після тяжкого поранення за висновком (постановою) військово-лікарської (лікарсько-експертної, медичної) комісії та на увесь час лікування.
41. Підпунктом 5 пункту 11 Наказу № 628-АГ в свою чергу визначено, що виплата встановленої пунктом 1 додаткової винагороди не здійснюється, якщо військовослужбовець перебуває у відпустці, крім відпусток за сімейними обставинами або з інших поважних причин, що вперше надаються військовослужбовцям, звільненим після позбавлення особистої свободи незаконними збройними формуваннями, окупаційною адміністрацією та/або органами влади РФ (перебування в полоні) - за весь період перебування у відпустці.
42. Судами попередніх інстанцій установлено, що у період з 12 жовтня по 24 жовтня 2022 року та з 16 листопада по 25 листопада 2022 року позивач перебував на стаціонарному лікуванні у закладах охорони здоров`я (в кардіологічних відділеннях КНП "Старокозацька районна лікарня" та Одеського військово-медичного клінічного центру).
43. Перебування позивача на стаціонарному лікуванні в закладах охорони здоров`я у зв`язку з пораненням, отриманням контузії, травми чи каліцтва судами не було встановлено.
44. Також наказом начальника НОМЕР_2 прикордонного загону від 09 січня 2023 року № 10-ВВ ОСОБА_1 надано частину щорічної основної відпустки за 2023 рік, тривалістю 10 календарних днів, з 13 січня 2023 року.
45. Відповідно, надання відпустки позивачу відбулося на загальних підставах, не для лікування після тяжкого поранення за висновком (постановою) військово-лікарської (лікарсько-експертної, медичної) комісії та на увесь час лікування.
46. За таких обставин, перебування позивача у спірні періоди на стаціонарному лікуванні та у щорічній відпустці, як вірно зазначили суди попередніх інстанцій, не є правовою підставою для виплати додаткової винагороди у розмірі 30 000 грн, передбаченої постановою № 168.
47. У касаційній скарзі представник позивача вказував на неправомірність застосування при вирішенні спірних правовідносин наказів Адміністрації Держприкордонслужби № 392-АГ та № 628-АГ як таких, що не пройшли державну реєстрацію в Міністерстві юстиції України. З цього приводу слід зазначити, що Верховний Суд у постанові від 21 грудня 2023 року у справі №200/193/23 вже сформував висновок щодо питання застосування цих наказів, а також Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 18 березня 2016 року № 188, у контексті визначення порядку та умов виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, передбаченої постановою № 168.
48. Так, Верховний Суд вказував на те, що у спірний період виключно зазначені накази Адміністрації Держприкордонслужби (незважаючи на те, що вони не пройшли державну реєстрацію в Мін`юсті у встановленому порядку) визначали механізм реалізації постанови № 168 щодо виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби під час дії воєнного стану, адже наказ Міністерства внутрішніх справ України від 26 січня 2023 року № 36 "Про затвердження Порядку та умов виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України" (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 31 січня 2023 року за № 196/39252) набрав чинності з дня його офіційного опублікування та застосовувався з 01 лютого 2023 року, тобто не підлягав ретроспективному застосуванню до спірних правовідносин.
49. Інструкція № 188 прийнята на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 20 січня 2016 року № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", що передбачала виплату військовослужбовцям винагороди в порядку і розмірах, визначених керівниками відповідних державних органів, за час участі у заходах із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії РФ у Донецькій та Луганській областях чи в антитерористичній операції, у воєнних конфліктах, інших заходах в умовах особливого періоду, тобто не врегульовувала питання порядку та умов виплати додаткової винагороди під час дії воєнного стану.
50. Таким чином, застосуванню для визначення порядку та умов виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, передбаченої постановою № 168, у спірний період підлягають накази № 392-АГ та № 628-АГ. Протилежний висновок поставив би питання необхідності повернення вже виплачених на підставі цих наказів сум додаткової винагороди.
51. Верховний Суд висновує, що суди першої та апеляційної інстанції у цій справі здійснили правильне тлумачення приписів пункту 1, 2-1 постанови № 168, підпункту 4 пункту 7 наказу №392-АГ, підпункту 5 пункту 11 наказу № 628-АГ, в результаті чого дійшли обґрунтованих висновків про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
52. Враховуючи викладене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій.
53. Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і не дають підстав уважати, що ними неправильно застосовано норми матеріального права або порушено норми процесуального права при постановленні оскаржуваних судових рішень.
54. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
55. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд