РІШЕННЯ
Іменем України
18 грудня 2024 року
м. Київ
справа № 990/307/24
адміністративне провадження № П/990/307/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючої судді Коваленко Н.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Бевзенка В.М., Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправним та скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У вересні 2024 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада, відповідач), у якому просить визнати протиправним та скасувати рішення ВРП від 15 серпня 2024 року № 2495/0/15-24 "Про залишення без змін рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 14 лютого 2024 року № 24дп-24 про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора Тячівської окружної прокуратури Закарпатської області ОСОБА_1 та накладення на нього дисциплінарного стягнення" (далі - спірне, оскаржене рішення).
2. На думку позивача, викладені у рішенні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, Комісія) обставини не охоплюються вичерпним і таким, що не підлягає розширеному (довільному ) тлумаченню, переліком дій, які порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, наведеним у пункті 2 Порядку організації роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури України (затверджений наказом Генеральної прокуратури України від 13 квітня 2017 року № 111).
3. З цих підстав позивач вважає, що дії, які ставляться йому у провину як дисциплінарне правопорушення, не охоплюються пунктом 5 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру" і не можуть зумовлювати притягнення його до дисциплінарної відповідальності.
4. Також стверджує, що під час вирішення Комісією питання про притягнення його до дисциплінарної відповідальності на підставі норм пункту 6 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру" (систематичне або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики) не враховані усі обставини, які є суттєвими, й мали значення для прийняття рішення щодо нього, яке у подальшому залишене без змін ВРП.
5. У зв`язку з цим позивач вважає, що рішення КДКП про притягнення його до дисциплінарної відповідальності у вищевказаній частині ґрунтується на припущеннях, що прямо суперечить пункту 62 "Положення про порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження".
6. Окрім цього наводить доводи про те, що згідно з усталеною практикою при встановленні фактів дисциплінарних проступків прокурорів слід провести службове розслідування й лише за умов дійсного вчинення прокурором дисциплінарного проступку, за наявності його вини та після належного доведення таких обставини у ході відповідного службового розслідування (відповідно до методики розслідування дисциплінарних проступків, зібрання й перевірки належних доказів у справі) на таку особу, в порядку й у строки, що визначені чинним законодавством України, може бути накладено дисциплінарне стягнення, вид якого залежить від тяжкості проступку та інших істотних обставин справи й характеризуючих особу порушника відомостей.
7. Тому позивач переконаний, що КДКП не дотрималась передбачених у спірних відносинах стандартів доказування і прийняла щодо нього необґрунтоване рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, яке залишилось поза увагою ВРП і не було враховано під час перегляду такого рішення Комісії за його скаргою.
8. Вказує позивач і на порушення КДКП процедури прийняття рішення про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, оскільки перевірка викладених у дисциплінарній скарзі відомостей здійснена поза межами строку, встановленого для цього частиною дев`ятою статті 46 Закону України "Про прокуратуру".
9. ОСОБА_1 наголошує, що усе вищевикладене зумовило порушення його прав та недотримання наявних у нього гарантій, які передбачені законом для прокурорів, у тому числі під час вирішення питання про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, прийняття рішення з вказаного питання та його перегляду ВРП.
ДОВОДИ ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ ТА ПОЗИЦІЯ ПОЗИВАЧА ЩОДО НИХ
10. У відзиві на позов ВРП висловлює незгоду із вказаними позивачем доводами та вимогами й вважає їх необґрунтованими з огляду на таке.
11. Відповідач підкреслює, що підстави для оскарження та скасування рішення Ради, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення КДКП, чітко визначені законодавцем у статті 54 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя", однак у цьому випадку таких підстав немає.
12. Окрему увагу ВРП звертає на те, що у оскарженому в цій справі рішенні наведені фактичні та юридичні підстави для його прийняття, зазначені відповідні мотиви, з яких виходила Рада, розглядаючи скаргу на прийняте у спірних відносинах рішення Комісії про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення.
13. ВРП не погоджується із твердженнями позивача про порушення Комісією процедури розгляду питання про притягнення його до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення, а Радою процедури перегляду ухваленого КДКП рішення щодо вказаного питання.
14. Зазначає, що прийняте у спірних відносинах рішення КДКП та вказані у ньому мотиви стосовно наявності підстав для притягнення ОСОБА_1 до такої відповідальності ґрунтуються, зокрема, на висновках службових розслідувань та поясненнях прокурора, з урахуванням його характеристики та характеру вчинених проступків, які доведені належними доказами з проведенням повної та об`єктивної перевірки фактів, охоплених обставинами таких проступків.
15. Доводи позивача про неналежність доказів, якими зафіксовані обставини вчинених ним порушень, ВРП також визнає необґрунтованими, оскільки вони засновані на правилах кримінального процесу, які, на думку Ради, не підлягають поширенню на процедуру накладення дисциплінарного стягнення на прокурора та розгляду цього питання відповідним органом.
16. Необґрунтованими ВРП вважає й аргументи позивача про порушення строку, передбаченого частиною дев`ятою статті 46 Закону України "Про прокуратуру", оскільки такий строк не є присічним (преклюзивним) і може бути продовжений у разі виникнення такої необхідності.
17. Крім того, ВРП наполягає на наявності підстав для залишення поданого ОСОБА_1 позову без розгляду, покликаючись на порушення у цьому випадку встановленого частиною п`ятою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) місячного строку звернення до адміністративного суду.
18. Представник Ради підкреслює, що позивач брав участь у засіданні ВРП під час розгляду скарги на рішення КДКП і був обізнаний про проголошене 15 серпня 2024 року рішення Ради, яке оскаржене до суду в цій справі, однак з позовом звернувся лише 27 вересня 2024 року, тобто з пропуском вищенаведеного строку.
19. Відповідь на відзив та заперечення проти клопотання ВРП про залишення позову без розгляду до Верховного Суду не надійшла.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ
20. Із наявних у справі матеріалів вбачається, що ОСОБА_1 працює в органах прокуратури починаючи з серпня 1998 року, а з квітня 2021 року обіймає посаду прокурора Тячівської окружної прокуратури Закарпатської області.
21. 24 жовтня 2023 року до Комісії надійшла дисциплінарна скарга виконувача обов`язків керівника Генеральної інспекції Офісу Генерального прокурора ОСОБА_2 про вчинення дисциплінарного проступку прокурором ОСОБА_1 .
22. У вищевказаній скарзі з-поміж іншого зазначалось, що на підставі наказу керівника Закарпатської обласної прокуратури від 1 червня 2023 року № 20 проведено службове розслідування стосовно прокурора ОСОБА_1 за фактом можливого вчинення ним дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.
23. Цей наказ видано на підставі рапорту керівника Тячівської окружної прокуратури від 30 травня 2023 року, із якого вбачалося, що того ж дня до нього звернулась студентка-практикантка Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого ОСОБА_4, яка повідомила, що 29 травня 2023 року у приміщенні секретаріату окружної прокуратури ОСОБА_1 без дозволу торкався різних частин її тіла. У рапорті також зазначено, що 30 травня 2023 року з обідньої перерви ОСОБА_1 прийшов на роботу із явними ознаками алкогольного сп`яніння. Пройти медичний огляд він відмовився у присутності свідків, лікаря нарколога та медичної сестри КНП "Тячівська консультативна поліклініка".
24. За вищевказаними фактами стосовно прокурора ОСОБА_1 проведено службове розслідування й складено висновок від 26 вересня 2023 року.
25. В ньому зазначено, що факти, які слугували підставою для проведення службового розслідування, знайшли своє підтвердження і дійсно мали місце.
26. Зокрема вказано, що 29 травня 2023 року ОСОБА_1 непристойно домагався студентки, яка проходила практику в окружній прокуратурі, а 30 травня 2023 року прокурор ОСОБА_1 із 12 год 21 хв, тобто у робочий час, перебував у ресторані "Тарілка" м. Тячева і цим порушив правила внутрішнього службового розпорядку. За наявності об`єктивних підстав вважати, що ОСОБА_1 30 травня 2023 року перебував на робочому місці у нетверезому стані, останній від проходження відповідного медичного огляду та здачі крові відмовився.
27. Скаржник вважав, що зазначені порушення є підставою для притягнення прокурора ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності згідно з пунктами 5, 6, 7 частини першої статті 43 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру".
28. Скарга розподілена члену Комісії ОСОБА_3, який за результатами її попереднього вивчення прийняв рішення від 31 жовтня 2023 року про відкриття дисциплінарного провадження № 07/3/2-900дс-157дп-23 та розпочав перевірку відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. Копії рішення надіслано скаржнику, керівнику Закарпатської обласної прокуратури та прокуророві ОСОБА_1
29. У процесі перевірки до Комісії надійшли копії таких документів: висновків службових розслідувань від 19 вересня 2023 року та від 26 вересня 2023 року і матеріалів цих розслідувань; довідки про результати таємної перевірки доброчесності прокурора; акта про відмову в проходженні огляду на стан алкогольного сп`яніння прокурором ОСОБА_1 ; заяви ОСОБА_4 ; правил внутрішнього службового розпорядку прокурорів органів прокуратури Закарпатської області; актів огляду відеозаписів; матеріалів, що характеризують особу прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження. Комісією також отримано: диск DVD+R; USB-флеш-накопичувач з відеозаписами; пояснення ОСОБА_4 .
30. За результатами перевірки член Комісії склав висновок від 29 січня 2024 року про наявність дисциплінарного проступку у діях прокурора ОСОБА_1, який разом із зібраними матеріалами передано на розгляд дисциплінарного органу.
31. Скаржник та прокурор були своєчасно та належним чином повідомлені про день, час і місце проведення засідання Комісії.
32. Від скаржника участь у засіданні Комісії взяв прокурор відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Офісу Генерального прокурора ОСОБА_5, який скаргу підтримав та з висновком члена Комісії повністю погодився.
33. Прокурор ОСОБА_1 взяв участь у засіданні особисто. З висновком члена Комісії частково не погодився.
34. Розглянувши зазначений висновок, Комісія 14 лютого 2024 року прийняла рішення № 24дп-24, яким вирішила: притягнути прокурора Тячівської окружної прокуратури Закарпатської області ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та накласти на нього дисциплінарне стягнення у виді заборони строком на один рік на переведення до органу прокуратури вищого рівня та на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду.
35. У подальшому ОСОБА_1, покликаючись на недоведеність складу дисциплінарного проступку, за вчинення якого його притягнуто до дисциплінарної відповідальності, а також на необґрунтованість викладених у такому рішенні висновків, на порушення Комісією встановленої законом процедури розгляду такого питання, звернувся до ВРП зі скаргою, яка зареєстрована у Раді 25 березня 2024 року (вх. № 8/0/11-24).
36. У скарзі ОСОБА_1 просив визнати протиправним та скасувати рішення КДКП від 14 лютого 2024 року № 24дп-24 "Про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Тячівської окружної прокуратури Закарпатської області ОСОБА_1".
37. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу справ між членами Вищої ради правосуддя від 25 березня 2024 року доповідачем щодо цієї скарги визначено члена ВРП Бокову Ю.В.
38. У засіданні ВРП, проведеному 15 серпня 2024 року, взяли участь прокурор ОСОБА_1, а також представник КДКП Поліщук В.В. у режимі відеоконференції.
39. Прокурор ОСОБА_1 підтримав викладені у скарзі доводи, просив скасувати рішення КДКП від 14 лютого 2024 року № 24дп-24 про притягнення його до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення.
40. Представник КДКП Поліщук В.В. наполягав на тому, що рішення КДКП від 14 лютого 2024 року № 24дп-24 про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора ОСОБА_1 і накладення на нього дисциплінарного стягнення є законним та обґрунтованим, просив залишити його без змін.
41. Розглянувши скаргу, ВРП прийняла рішення від 15 серпня 2024 року № 2495/0/15-24, яким вирішила: залишити без змін рішення КДКП від 14 лютого 2024 року № 24дп-24 про притягнення прокурора Тячівської окружної прокуратури Закарпатської області ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді заборони строком на один рік на переведення до органу прокуратури вищого рівня та на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду.
42. Не погоджуючись із зазначеним рішенням ВРП й вважаючи його протиправним, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як до суду першої інстанції з цим позовом.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
43. За змістом частин першої, другої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, організація та порядок діяльності якої визначаються законом.
44. Основні принципи, моральні норми та правила прокурорської етики, якими повинні керуватися прокурори при виконанні своїх службових обов`язків та поза службою визначає Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів (далі - Кодекс), затверджений 27 квітня 2017 року Всеукраїнською конференцією прокурорів.
45. У статті 4 Кодексу закріплені основні принципи професійної етики та поведінки прокурорів, а також зазначено, що професійна діяльність прокурорів ґрунтується на принципах, зокрема, доброчесності, зразковості поведінки та дисциплінованості.
46. Згідно з частинами першою, другою статті 11 цього ж Кодексу прокурор повинен постійно дбати про свою компетентність, професійну честь і гідність. Своєю доброчесністю, принциповістю, компетентністю, неупередженістю та сумлінним виконанням службових обов`язків сприяти підвищенню авторитету прокуратури та зміцненню довіри громадян до неї.
47. Відповідно до частини першої статті 16 Кодексу, при виконанні службових обов`язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності, вихованості і культури. Порушення службової дисципліни, непристойна поведінка є неприпустимими для прокурора і тягнуть за собою передбачену законом відповідальність.
48. Частиною другою статті 21 Кодексу визначено, що прокурору слід уникати особистих зв`язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об`єктивність виконання професійних обов`язків, скомпрометувати звання прокурора, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний суспільний резонанс.
49. У статті 33 цього Кодексу встановлені наслідки порушення його вимог і за її приписами відповідно до Закону України "Про прокуратуру" прокурори зобов`язані неухильно дотримуватися вимог цього Кодексу. Їх порушення тягне за собою відповідальність, установлену законом.
У разі систематичного (два і більше разів протягом одного року) або одноразового грубого порушення правил прокурорської етики прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності.
50. Підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності встановлені статтею 43 Закону України "Про прокуратуру", за правилами пунктів 5, 6 та 7 частини першої якої прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав: вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики; порушення правил внутрішнього службового розпорядку.
51. Дисциплінарне провадження здійснюється відповідним органом (стаття 44 Закону України "Про прокуратуру").
52. За визначенням, яке міститься у частині першій статті 45 вказаного вище Закону, дисциплінарне провадження - це процедура розгляду відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
53. Частиною першою, абзацом першим частини третьої, частинами четвертою, десятою та одинадцятою статті 46 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що секретаріат відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.
За відсутності підстав, передбачених частиною другою цієї статті, член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, приймає рішення про відкриття дисциплінарного провадження щодо прокурора.
Після відкриття дисциплінарного провадження член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, за результатами перевірки.
Член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення.
Висновок та зібрані у процесі перевірки матеріали передаються на розгляд відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, та мають бути отримані його членами не пізніш як за п`ять днів до засідання, на якому такий висновок розглядатиметься.
54. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження. На засідання запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а у разі необхідності й інші особи. Повідомлення про час та місце проведення засідання відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, має бути надіслано не пізніш як за десять днів до дня проведення засідання (частина перша статті 47 Закону України "Про прокуратуру").
55. Рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці (частина четверта статті 48 Закону України "Про прокуратуру").
56. Прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення (частина перша статті 50 Закону України "Про прокуратуру").
57. Статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності Вищої ради правосуддя визначає Закон України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя".
58. Пункт 5 частини першої статті 3 вказаного Закону відносить до повноважень ВРП розгляд скарг на рішення відповідних органів про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора.
59. За нормами частин третьої, п`ятої статті 53 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" скарга на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора розглядається ВРП у пленарному складі в порядку, визначеному статтею 49 цього Закону для розгляду дисциплінарної справи щодо судді.
За результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора ВРП має право:
1) скасувати повністю рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора та закрити дисциплінарне провадження;
2) скасувати частково рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора та ухвалити нове рішення;
3) скасувати повністю або частково рішення відповідного органу про відмову в притягненні до дисциплінарної відповідальності прокурора та ухвалити нове рішення;
4) змінити рішення відповідного органу, застосувавши інший вид дисциплінарного стягнення;
5) залишити рішення відповідного органу без змін.
60. У частині першій статті 54 визначено, що рішення ВРП за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав:
1) склад ВРП, який ухвалив відповідне рішення, не мав повноважень його ухвалювати;
2) рішення не підписано будь-ким із складу членів ВРП, які брали участь у його ухваленні;
3) прокурор не був належним чином повідомлений про засідання ВРП - якщо було ухвалено будь-яке з рішень, визначених пунктами 2- 5 частини п`ятої статті 53 цього Закону;
4) рішення не містить посилань на визначені законом підстави дисциплінарної відповідальності прокурора та мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
61. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
62. Перевіряючи на відповідність зазначеним критеріям оскаржене у цій справі рішення ВРП, Верховний Суд виходить з такого.
63. Враховуючи положення статті 131 Конституції України та норми Закону України "Про Вищу раду правосуддя", наявні підстави констатувати, що розгляд скарг на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора належить до виключної компетенції ВРП, яка за своїм статусом є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади. Жоден інший орган таких повноважень не виконує. Розгляд таких скарг та прийняття рішення за наслідком реалізації вказаних повноважень здійснюється ВРП у пленарному складі її членами для забезпечення додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності, у тому числі прокурорів.
64. У законодавстві нормативно не закріплено конкретний перелік обставин або певних ознак (дій, подій), які є проявом вчинення прокурором дисциплінарного проступку, однак передано повноваження з вирішення питання про притягнення прокурора до відповідальності Комісії, а повноваження з перегляду такого рішення - ВРП.
65. Беручи до уваги зазначене, визначену законом мету виконання повноважень, які реалізовані відповідачем у спірних відносинах, спосіб та порядок їх реалізації, колегія судів висновує, що рішення ВРП за результатами розгляду скарг на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора приймається цим органом за власним внутрішнім переконанням кожного члена ВРП.
66. Висновок про те, що рішення ВРП приймається за внутрішнім переконанням кожного її члена наводився у постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 листопада 2018 року у справі № 800/262/17 й відступу від такого правозастосування не здійснювалось.
67. Вказане дає підстави стверджувати, що жоден інший суб`єкт чи орган, окрім самої ВРП, у визначеному законом складі, у тому числі й суд, не може здійснювати втручання у здійснення цим суб`єктом владних повноважень своєї компетенції щодо розгляду скарг на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора.
68. Такі повноваження ВРП здійснює з певною свободою розсуду, з наданням власної, заснованої на внутрішньому переконанні членів цього органу, оцінки фактам та обставинам, встановленим під час здійснення КДКП дисциплінарного провадження стосовно прокурора, та з прийняттям одного з передбачених законом рішення, з урахуванням особливостей кожної конкретної ситуації.
69. Отже, у таких спірних правовідносинах констатується наявність дискреції адміністративного органу під час реалізації ним повноважень щодо розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора.
70. Найпоширеніше та основоположне поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
71. Визначаючи межі судового контролю за здійсненням Радою реалізованих у цій справі повноважень, Верховний Суд враховує практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), у якій висловлювалась правова позиція про те, що за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості адміністративних актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 111 рішення від 31 липня 2008 року у справі "Дружстевні заложна Пріа та інші проти Чеської Республіки" ("D.H. and others v. Czech Republic"; заява № 57325/00), пункт 44 рішення від 22 листопада 1995 року у справі "Брайєн проти Об`єднаного Королівства" (CASE OF BRYAN v. THE UNITED KINGDOM; Application no. 19178/91), пункти 156- 157, 159 рішення від 21 липня 2011 року у справі "Сігма радіо телевіжн лтд проти Кіпру" (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04), пункти 47- 56 рішення від 2 грудня 2010 року у справі "Путтер проти Болгарії" (Putter v. Bulgaria № 38780/02)).
72. ЄСПЛ неодноразово аналізував межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, у рішенні від 17 грудня 2004 року у справі "Педерсен і Бодсгор проти Данії" ("Pedersen and Baadsgaard v. Denmark", заява № 49017/99; пункти 68- 70) зазначено, що, здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, відміняти замість нього рішення, яке визнається протиправним, приймати інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.
73. У підпункті 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного суду України від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018 Суд, ураховуючи юридичні позиції, раніше викладені у Рішеннях від 8 червня 2016 року № 3-рп/2016 та Доповідь "Верховенство права", схвалену Європейською Комісією "За демократію через право" на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25- 26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev), зазначав, що конституційний принцип верховенства права вимагає законодавчого закріплення механізму запобігання свавільному втручанню органів публічної влади при здійсненні ними дискреційних повноважень у права і свободи особи.
74. Згідно з пунктами 44-51 вищезазначеної Доповіді принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права. Він є істотно важливим також і для плідності бізнесової діяльності, щоб генерувати розвиток та економічний поступ. Аби досягти цієї довіри, держава повинна зробити текст закону (the law) легкодоступним. Вона також зобов`язана дотримуватись законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю.
Передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед - до його застосування та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, щоб особа мала можливість скерувати свою поведінку.
Потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон (a law), яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції.
Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади.
75. У рішенні ЄСПЛ від 2 червня 2006 року у справі "Волохи проти України" (заява № 23543/02) зазначено, що при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є "передбачуваною", якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. "…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання".
76. Окреслюючи межі перевірки судом законності рішення ВРП у подібних правовідносинах, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12 вересня 2019 року у справі № 9901/797/18 виклала правову позицію про те, що при наданні юридичної оцінки рішенню ВРП суд має повну юрисдикцію, яка не обмежується лише з`ясуванням наявності визначених Законом України "Про Вищу раду правосуддя" формальних підстав для скасування такого рішення. Суд повинен також ретельно дослідити дотримання ВРП під час прийняття спірного рішення вимог закону вмотивованості такого рішення.
77. У цій же постанові Велика Палата Верховного Суду зазначала, що оцінка Верховним Судом мотивів та обґрунтованості оскарженого рішення ВРП (також прийняте за результатом розгляду скарги на рішення КДКП про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора) не є втручанням у її дискреційні повноваження, й підкреслила, що ці висновки відповідають позиції ЄСПЛ та усталеній практиці Великої Палати Верховного Суду.
78. Тому оспорене у цій справі рішення ВРП не вибуває з під судового контролю адміністративних судів, однак здійснюючи такий контроль за реалізацією дискреційних повноважень, які передбачені законом, суд, з`ясовуючи питання відповідності такого рішення критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України, повинен перевірити:
- чи не є викладені у такому рішенні висновки щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими стосовно фактів;
- чи не було допущено адміністративним органом при здійсненні ним дискреційних повноважень свавільного втручання у права і свободи особи;
- чи не носила надана органові дискреція характеру необмеженої влади й чи не вийшов він за її межі;
- чи було здійснено таке повноваження у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом, зокрема, з дотриманням процедури;
- чи є правомірним здійснений адміністративним органом вибір рішення та чи спрямований він на досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження.
79. Здійснюючи у окреслених вище межах судовий контроль за прийнятим у спірних правовідносинах рішенням ВРП, Верховний Суд надає таку оцінку заявленим у цьому позові підставам та доводам сторін.