ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 грудня 2024 року
м. Київ
справа №520/1970/23
адміністративне провадження № К/990/5460/24
адміністративне провадження № К/990/8870/24
адміністративне провадження № К/990/9087/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів: Мацедонської В.Е., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами Міністерства фінансів України, Державної податкової служби України, Головного управління ДПС у Харківській області,
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2023 року
(головуючий суддя - Зінченко А.В.)
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року (головуючий суддя - Русанова В.Б., судді: Жигилій С.П., Перцова Т.С.)
у справі № 520/1970/23
за позовом ОСОБА_1
до Державної податкової служби України, Міністерства фінансів України, Головного управління ДПС у Харківській області, утворене на правах відокремленого підрозділу Державної податкової служби України
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог Кабінет Міністрів України,
про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді.
I. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2023 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Державної податкової служби України (далі - ДПС України), Міністерства фінансів України (далі - Міністерство), Головного управління ДПС у Харківській області (далі - ГУ ДПС у Харківській області), утвореного на правах відокремленого підрозділу Державної податкової служби України, за участі третьої особи - Кабінету Міністрів України (далі - КМ України), в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати Наказ ДПС України від 21 квітня 2022 року №12-дс "Про накладання дисциплінарного стягнення", яким до ОСОБА_1 було вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді догани;
- визнати протиправним та скасувати погодження Міністерства Фінансів України від 13 грудня 2022 року №17030-17-62/29710 "Про погодження звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника Головного управління ДПС у Харківській області в зв`язку з недотриманням вимог законодавства про державну службу";
- визнати протиправним та скасувати наказ ДПС України від 14 грудня 2022 року №1849-0 "Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1";
- визнати протиправним та скасувати Наказ ГУ ДПС у Харківській області від 19 грудня 2022 року №677-О/ВС "Про оголошення наказу ДПС України від 14 грудня 2022 року №1849-0 "Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1";
- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника ГУ ДПС у Харківській області з 03 січня 2023 року;
- стягнути з ГУ Державної податкової служби у Харківській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з дати звільнення по дату поновлення.
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 вказала, що не погоджується з оскаржуваними наказами ДПС України, погодженням Міністерства фінансів України про своє звільнення, діями, наказами ГУ ДПС у Харківській області, якими її фактично було звільнено з посади ще до прийняття наказу ДПС України про звільнення, вважає їх такими, що прийняті з порушенням вимог чинного законодавства, є необґрунтованими та незаконними, такими, що порушують її права та законні інтереси.
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2023 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року, позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ ДПС України від 21 квітня 2022 року №12-дс "Про накладання дисциплінарного стягнення", яким до ОСОБА_1 було вирішено застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді догани.
Визнано протиправним та скасовано погодження Міністерства фінансів України від 13 грудня 2022 року №17030-17-62/29710 "Про погодження звільнення ОСОБА_1" з посади заступника начальника ГУ ДПС у Харківській області в зв`язку з недотриманням вимог законодавства про державну службу.
Визнано протиправним та скасовано наказ ДПС України від 14 грудня 2022 року №1849-о "Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1".
Визнано протиправним та скасовано наказ ГУ ДПС у Харківській області від 19 грудня 2022 року №677-О/ВС "Про оголення наказу ДПС України від 14 грудня 2022 року №1849-о "Про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1". Поновлено позивачку на посаді заступника начальника ГУ ДПС у Харківській області з 03 січня 2023 року. Стягнути з ГУ ДПС у Харківській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 03 січня 2023 року по 03 серпня 2023 року в сумі 144632 (сто сорок чотири тисячі шістсот тридцять дві) грн 43 коп.
Допущено судове рішення в частині поновлення позивачки на посаді заступника начальника ГУ ДПС у Харківській області та виплати заробітної плати за один місяці до негайного виконання.
4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Міністерство, ДПС України та ГУ ДПС у Харківській області звернулись із касаційними скаргами до Верховного Суду.
5. ГУ ДПС у Харківській області, Міністерство, ДПС України, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просили скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове про відмову в задоволенні позовних вимог.
6. Ухвалою Верховного Суду від 04 березня 2024 року відкрито касаційне провадження (№К/990/5460/24) за скаргою ГУ ДПС у Харківській області.
7. Ухвалою Верховного Суду від 21 березня 2024 року відкрито касаційне провадження (№К/990/9087/24) за скаргою ДПС України.
8. Ухвалою Верховного Суду від 21 березня 2024 року відкрито касаційне провадження №К/990/8870/24) за скаргою Міністерства.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. ОСОБА_1 з 1996 року обіймала різні посади державної служби в податкових органах України.
10. 23 грудня 2020 року наказом ДПС України №1482-о та наказом ГУ ДПС у Харківській області від 28 грудня 2020 року №34-О/ВП ОСОБА_1 призначена на посаду заступника начальника Головного управління ДПС у Харківській області.
11. На підставі наказу ДПС України від 10 січня 2022 року №9 "Про проведення тематичної перевірки", ГУ ДПС у Харківській області проведено тематичну позапланову виїзну перевірку з основних питань організації роботи, за наслідками якої складено акт від 04 лютого 2022 року №210/99-00-02-01-01-14.
12. В акті зазначено про ряд недоліків в роботі управління податкового аудиту, контроль за яким покладено на ОСОБА_1, а саме:
- ОСОБА_1 не забезпечила належний контроль, що призвело до недотримання працівниками управління податкового аудиту ГУ ДПС у Харківській області вимог підпункту 2.3.1 пункту 2.1 розділу 2 Рекомендованого порядку взаємодії підрозділів ДПС з метою оперативного реагування, подолання та контролю податкових ризиків з ПДВ, затвердженого наказом ДФС від 28 липня 2015 року №543 (зі змінами), у частині направлення протягом 5-ти робочих днів запитів до податкових органів, щодо надання інформації стосовно відпрацювання контрагентів - "постачальників" вигодонабувачів після отримання ймовірних схем ухилення від оподаткування; у частині направлення протягом 5-ти робочих днів запитів вигодонабувачам про надання інформації (пояснень та їх документальних підтверджень) після отримання ймовірних схем ухилення від оподаткування;
- вибірковим аналізом матеріалів перевірок встановлено факти недотримання вимог Методичних рекомендацій щодо оформлення матеріалів документальних перевірок податкового, валютного та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи, та документування виявлених порушень, затверджених наказом ДПС від 25 лютого 2021 року №244, у частині відсутності у додатку 3 до актів перевірок інформації щодо відпрацювання ризиків, зокрема, на підставі яких платника податків включено до плану-графіка; недотримання Методичних рекомендацій щодо порядку взаємодії між підрозділами органів державної податкової служби при організації, проведенні та реалізації матеріалів перевірок платників податків, затверджених наказом ДПС від 04 вересня 2020 року №470 (далі - Методичні рекомендації №470), у частині внесення до процесу "Паспорт перевірки" підсистеми "Податковий аудит" ITC "Податковий блок" документів;
- встановлено недотримання вимог пункту 2.1.6 та пункту 2.6 розділу II Методичних рекомендацій №470 у частині відсутності у Паспорті перевірки сканованих копій доповідних записок, які стали підставою для організації документальних позапланових перевірок платників податків, які мають стан 3 (прийнято рішення про припинення), 28 (триває процедура припинення (направлено заперечення) та розрахункові ризики несплати податку на прибуток та ПДВ від недосягнення середнього рівня сплати податку по галузі, та наказів на перенесення термінів проведення перевірок, за якими вилучено документи.
- встановлено випадки недотримання управлінням податкового аудиту ГУ ДПС у Харківській області вимог пунктів 7-9 розділу II та пункту 1 розділу III Порядку надіслання контролюючими органами податкових повідомлень-рішень платникам податків, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 28 грудня 2015 року №1204, у частині прийняття нового податкового повідомлення-рішення протягом 3-х робочих днів з дня, що настає за днем отримання контролюючим органом рішення про скасування раніше прийнятого податкового повідомлення-рішення;
- з доведених ДПС 20 СГ, які мають ризики заниження обсягів реалізації підакцизних товарів кінцевим споживачам у розмірі 52 244,8 тис. грн не відпрацьованими ГУ ДПС у Харківській області залишаються 13 СГ на суму розбіжностей 26 205,7 тис. грн, частину з яких включено до плану-графіка проведення документальних планових перевірок на 2022 рік.
- встановлено випадки не складання протоколів про адміністративні правопорушення;
- не відпрацювання управлінням податкового аудиту ГУ ДПС у Харківській області схемного податкового кредиту під час проведення протягом жовтня - листопада 2021 року документальної планової перевірки ТОВ "Фабрика морозива Хладопром" (акт від 07 грудня 2021 року), незважаючи на направлення ДПС листами від 21 квітня 2021 року та від 23 липня 2021 року на адресу ГУ ДПС у Харківській області інформації про можливі ризики ухилення від оподаткування ПДВ підприємствами, з яких був здійснений виділ, за типовою схемою;
- ГУ ДПС у Харківській області здійснює видачу марок акцизного податку для маркування тютюнових виробів та рідин, що використовуються в електронних сигаретах, з порушенням вимог пункту 226.13 статі 226 Податкового кодексу України та наказу №102. Так, ГУ ДПС у Харківській області здійснює поверхневий та недостатній контроль за цільовим використанням марок акцизного податку для маркування тютюнових виробів, рідин, що використовуються в електронних сигаретах, та надходженням акцизного податку з вироблених та реалізованих тютюнових виробів;
- встановлено платників, які здійснюють виробництво, оброблення (перероблення), змішування, розлив, навантаження- розвантаження, зберігання, реалізацію пального, але за якими станом на дату перевірки відсутня інформація щодо реєстрації витратомірів/рівнемірів- лічильників рівня пального в Єдиному реєстрі витратомірів та рівнемірів- лічильників;
- встановлено суб`єктів господарювання, до яких не застосовано штрафні санкції за порушення вимог статті 16 Закону України "Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, рідин, що використовуються в електронних сигаретах, та пального" від 19 грудня 1995 року №481/95-ВР (зі змінами) у розмірі 17 тис. грн за кожне таке неподання або несвоєчасне подання;
- встановлено, що станом на 01 січня 2022 року обліковувалися незастосовані штрафні санкції за порушення граничних термінів реєстрації акцизних накладних/розрахунків коригування до акцизних накладних у ЄРПН по 96 платниках на загальну суму 745,7 тис. грн;
- не застосовано умовно нараховані штрафні санкції за несвоєчасну сплату узгоджених сум податкових зобов`язань з податків (зборів) відповідно до пункту 124.1 статті 124 ПК України за платежами за кодами 14040000 та 14021900 на загальну суму 14,8 тис. грн.
13. На підставі наказу ДПС від 15 лютого 2022 року №131 "Про порушення дисциплінарного провадження", доручення в.о. Голови ДПС від 15 лютого 2022 року №29-д(02) до доповідної записки Департаменту забезпечення відомчого контролю від 15 лютого 2022 року №279/99-00-02-01-01-14 Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ДПС України проведено дисциплінарне провадження стосовно заступника начальника ГУ ДПС у Харківській області ОСОБА_1, яка здійснювала керівництво роботою управлінь податкового аудиту.
14. За результатами розгляду матеріалів дисциплінарної справи, Дисциплінарна комісія дійшла висновку, що ОСОБА_1 не дотримано пункти 1 - 3 та 6 розділу 3 посадової інструкції державного службовця у частині виконання основних посадових обов`язків, а саме: забезпечення виконання повноважень відповідно до встановленого начальником ГУ ДПС у Харківській області розподілу обов`язків, забезпечення реалізації державної податкової політики, організація та координація роботи структурних підрозділів ГУ ДПС у Харківській області, та не забезпечено роботу, спрямування та координацію діяльності управлінь податкового аудиту та контролю за підакцизними товарами ГУ ДПС у Харківській області, що призвело до порушень, встановлених тематичною перевіркою, про що зазначено у поданні Дисциплінарної комісії від 12 квітня 2022 року.
15. 21 квітня 2022 року наказом ДПС України від 21 квітня 2022 року №12-дс "Про накладення дисциплінарного стягнення" застосовано до заступника начальника ГУ ДПС у Харківській області ОСОБА_1, яка здійснювала керівництво роботою управління податкового аудиту та управління контролю за підакцизними товарами ГУ ДПС у Харківській області, дисциплінарне стягнення у вигляді догани за вчинення нею дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 65 Закону України від 10 грудня 2015 року №889-VІІІ "Про державну службу" (далі - Закон №889-VІІІ).
16. 29 серпня 2022 року наказом №85 ГУ ДПС у Харківській області "Про введення в дію Організаційної структури та Штатного розпису Головного управління ДПС у Харківській області", скорочено штатну чисельність державних службовців, в тому числі кількість посад заступників начальника ГУДПС у Харківській області - на 3 штатні одиниці.
17. 24 жовтня 2022 року в.о. начальника управління кадрового забезпечення та розвитку персоналу ГУ ДПС у Харківській області доповідною запискою №278/20-40-11-22 від 24 жовтня 2022 року на ім`я в.о. начальника ГУ ДПС у Харківській області з питання встановлення наявності у заступників начальника ГУ ДПС у Харківській області переважного права на залишення на роботі в ГУ ДПС по суті питання доповіла, що при скороченні чисельності та штату працівників переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці. Зазначила, що згідно із затвердженим штатним розкладом передбачено лише дві посади заступника начальника ГУ ДПС у Харківській області, в той час на такі посади є три претенденти які займають посади заступників начальника ГУ ДПС у Харківській області: ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_1 . Також доведено до відома в.о. начальника ГУ ДПС інформацію щодо рівня кваліфікації та продуктивності праці та надала як додаток такий аналіз кваліфікації та продуктивності праці в табличному вигляді, в якому зазначила загальні біографічні дані всіх трьох заступників начальників ГУ ДПС у Харківській області.
18. 25 жовтня 2022 року листом ГУ ДПС у Харківській області за підписом в.о. ГУ ДПС у Харківській області ОСОБА_1 повідомлено про направлення їй оригіналу попередження про наступне її звільнення з посади державної служби заступника начальника ГУ ДПС у Харківській області та надано таблицю з переліком вакантних посад державної служби в ГУ ДПС у Харківській області, з пропозицією підписати таке попередження та обрати посаду для переведення відповідно до її професійної підготовки та професійних компетенції, після чого повернути оригінал аркуша попередження на адресу ГУ ДПС.
19. 22 листопада 2022 року ДПС України направило Міністерству фінансів України лист з проханням надати погодження на звільнення ОСОБА_1 з займаної посади відповідно до чинного законодавства.
20. 13 грудня 2022 року Міністр фінансів України погодив звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника ГУ ДПС у Харківській області за умови дотримання вимог законодавства про державну службу.
21. 14 грудня 2022 року наказом ДПС України №1849-о припинено державну службу та звільнено ОСОБА_1, заступника начальника ГУ ДПС у Харківській області, у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, згідно з пунктом 1 частини першої статті 87 Закону №889-VІІІ.
22. Наказом ГУ ДПС у Харківській області від 19 грудня 2022 року №677-О/ВС оголошено наказ ДПС України від 14 грудня 2022 року №1849-о, припинено державну службу та звільнено першим робочим днем після закінчення відпустки, а саме - 02 січня 2023 року ОСОБА_1, заступника начальника ГУ ДПС у Харківській області.
23. Позивачка, вважаючи накази та погодження протиправними та необґрунтованими, звернулась з цим позовом до суду.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
24. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що спірні накази та погодження прийняті відповідачами не в межах повноважень та не в спосіб, встановлений чинним законодавством.
25. Суд першої інстанції зазначив про численні порушення під час проведення дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1, а саме: розгляд Дисциплінарною комісією неналежно сформованої дисциплінарної справи, яка в тому числі не містить пояснень безпосереднього керівника ОСОБА_1, та за відсутності зазначення в наказі повного складу дисциплінарного проступку та його наслідків, за який до позивачки було застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани.
26. Суд першої інстанції наголосив, що в наслідок неналежного та неповного встановлення Дисциплінарною комісією тих обставин, що визначені Порядком здійснення дисциплінарного провадження, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 04 грудня 2019 року №1039 (далі - Порядок №1039), спірний наказ про накладення дисциплінарного стягнення підлягає скасуванню, оскільки прийнятий не обґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
27. Суд апеляційної інстанції вказав, що подання Дисциплінарної комісії містило посилання на усні пояснення ОСОБА_1 від 11 квітня 2022 року, та в ньому не зазначено про письмові пояснення. Водночас, у вказаних документах не розкрито змісту відповідних пояснень та не надано їм жодної оцінки (відсутні мотиви врахування пояснень чи їх відхилення), що свідчить про ненадання відповідачем змістовної відповіді на доводи позивачки та суттєве порушення процедури дисциплінарного провадження в частині встановлення вини державного службовця. Крім того, ні в поданні Дисциплінарної комісії, ні в наказі ДПС України про накладення дисциплінарного стягнення не наведено обґрунтованих мотивів кваліфікації вчинених позивачкою дій (бездіяльності), як неналежне виконання службових обов`язків, що суперечить інтересам і принципам державної служби, компрометує звання державного службовця, шкодить репутації державного службовця та авторитету державного органу.
28. Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили про порушення відповідачами процедури звільнення ОСОБА_1, вказали, що дії в.о. начальника ГУ ДПС у Харківській області Гладченка В.В. про попередження позивачки щодо наступного звільнення та пропонування їй інших посад вчинені за відсутності відповідних повноважень. Окрім того, ДПС України не було запропоновано ОСОБА_1 жодної з наявних вакантних посад, які вона могла би обіймати відповідно до своєї кваліфікації.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
29. Касаційне провадження за скаргою ГУ ДПС у Харківській області (№К/990/5460/24) у цій справі відкрито на підстав пункту 1 частини четвертої статі 328 КАС України.
30. ГУ ДПС у Харківській області зазначає про неврахуваннями судами попередніх інстанцій правової позиції Верховного Суду щодо застосування статті 9-1 Закону №889-VІІІ, викладеної у постанові від 09 серпня 2022 року у справі №380/876/21.
31. У касаційній скарзі наголошено про пропуск позивачкою строку звернення до суду. Скаржник вказує, що відповідно до правової позиції Верховного Суду у справі №380/876/21, саме керівник державної служби здійснює вибір способу доведення інформації або документів до відома державного службовця: особисто, поштою, електронною поштою, використанням інших засобів телекомунікаційного зв`язку. При цьому вибір одного із зазначених способів доведення інформації не тягне за собою обов`язку одночасного використання іншого.
32. На думку скаржника, з огляду на приписи статті 9-1 Закону №889-VІІІ та наявну дату відправлення ГУ ДПС у Харківській області на електронну пошту завіреної належним чином копії Наказу ДПС України від 21 квітня 2022 року, перебіг строку для звернення ОСОБА_1 до суду за для його оскарження розпочався з дня, наступного коли позивачка дізналася або повинна була дізнатись про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, тобто, 28 квітня 2022 року та закінчився 28 травня 2022 року. Щодо оскарження наказу ДПС від 14 грудня 2022 року №1849-о - строк оскарження розпочався з моменту доведення наказу до відома, а саме - 19 грудня 2022 року, а закінчився 20 січня 2023 року. Однак, до суду позивачка звернулась лише 31 січня 2023 року.
33. Касаційне провадження за скаргою ДПС України (№К/990/9087/24) у цій справі відкрито на підстав пункту 1 частини четвертої статі 328 КАС України.
34. ДПС України вказує у своїй касаційній скарзі про неврахуваннями судами попередніх інстанцій правової позиції Верховного Суду щодо застосування статті 9-1 Закону №889-VІІІ, викладеної у постановах від 22 листопада 2020 року у справі №320/8522/20 та від 09 серпня 2022 року у справі №380/876/21.
35. ДПС України стверджує, що Верховний Суд у справі №320/8522/20 вказав, що у разі повідомлення на електронну пошту державного службовця, такий вважається повідомлений про звільнення. Проте, цей висновок не було застосовано судами попередніх інстанцій.
36. Касаційне провадження за скаргою Міністерства фінансів України (№К/990/8870/24) у цій справі відкрито на підстав пункту 3 частини четвертої статі 328 КАС України.
37. Міністерство зазначило про відсутність правового висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 7 частини другої статті 18 Закону України від 17 березня 2011 року №3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" (надалі - Закон №3166-VI) стосовно питання, яким є наслідок погодження Міністром фінансів України звільнення з посади керівників і заступників керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади.
38. Скаржник вказав, що погодження Міністром саме по собі не є рішенням суб`єкта владних повноважень (актом індивідуальної дії), як помилково розтлумачили це суди попередніх інстанцій, та відповідно не може безпосередньо породжувати звільнення заступника керівника територіального органу центрального органу виконавчої влади, а отже погодження щодо звільнення не може бути оскаржено окремо, як і не може порушувати чиїсь права, так як надання оцінки підстав звільнення належить органу що безпосередньо вирішує питання про звільнення з посади особи.