ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 200/131/21-а
адміністративне провадження № К/990/12036/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я. О., судді Чиркіна С. М. та судді Шарапи В. М., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Національного банку України,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Фонд гарантування вкладів фізичних осіб,
про визнання протиправною та скасування постанови,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Донецького окружного адміністративного суду у складі колегії суддів Голуб В. А., Загацької Т. В., Зеленова А. С. від 13 грудня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Гаврищук Т. Г., Блохіна А. А., Сіваченка І. В. від 29 лютого 2024 року
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 22 грудня 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Національного банку України (далі також - відповідач), у якому просив:
- визнати протиправною та скасувати постанову Правління Національного банку України від 30 травня 2014 року № 320 "Про віднесення Публічного акціонерного товариства "Автокразбанк" до категорії неплатоспроможних";
- визнати протиправною та скасувати постанову Правління Національного банку України в ід 28 серпня 2014 року № 537 "Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію Публічного акціонерного товариства "Автокразбанк".
2. Донецький окружний адміністративний суд ухвалою від 01 лютого 2021 року повернув ОСОБА_1 позовну заяву в частині вимог щодо оскарження постанови Правління Національного банку України від 28 серпня 2014 року № 537 "Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію Публічного акціонерного товариства "Автокразбанк" відповідно до частини другої статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України); в іншій частині позовних вимог відкрив провадження.
3. 17 лютого 2021 року ОСОБА_1 подав заяву про зміну предмета позову; додатково просив стягнути з відповідача відшкодування матеріальної шкоди в розмірі належних йому корпоративних прав.
4. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що є власником істотної участі Публічного акціонерного товариства "Автокразбанк" (далі - ПАТ "АКБ Банк", банк); спостережна рада та правління банку 13 травня 2014 року спільним рішенням на виконання постанови Правління Національного банку України від 06 травня 2014 року № 261/БТ про віднесення ПАТ "АКБ Банк" до категорії проблемних затвердили програму фінансового оздоровлення та розпочали приведення діяльності банку у відповідність із вимогами банківського законодавства.
Оскаржуваною постановою Правління Національного банку України лише через 22 дні після віднесення ПАТ "АКБ Банк" до категорії проблемних і 9 днів після подання відповідачу допрацьованої програми фінансового оздоровлення ПАТ "АКБ Банк" віднесено до категорії неплатоспроможних. Таких термінів було недостатньо для реалізації ПАТ "АКБ Банк" заходів фінансового оздоровлення та використання права внесення пропозицій щодо зміни переліку заходів, передбачених програмою фінансового оздоровлення, у разі їх недостатності або неефективності.
Національний банк України не надав ПАТ "АКБ Банк" можливість подати звіт про проведену роботу та дійшов необґрунтованого висновку про нездатність учасників забезпечити належний рівень капіталізації банку.
5. Відповідач не визнав позову; у відзиві посилався на те, що залишок коштів ПАТ "АКБ Банк" на кореспондентському рахунку в Національного банку України становив 0,3 % від загальних зобов`язань; банк у семиденний строк, визначений у статті 75 Закону України від 07 грудня 2000 року № 2121-III "Про банки та банківську діяльність" (далі - Закон № 2121-III), не подав плану заходів щодо приведення своєї діяльності у відповідність із вимогами законодавства, що є безумовною підставою для його віднесення до категорії неспроможних.
Подана 15 травня 2014 року програма фінансового оздоровлення ПАТ "АКБ Банк" не передбачала реальних заходів щодо відновлення платоспроможності та підтримання ліквідності банку в частині його капіталізації, тому її було повернено на доопрацювання. Оновлена 22 травня 2014 року програма фінансового оздоровлення також не передбачала участі акціонерів ПАТ "АКБ Банк" у відновленні його фінансового стану; основним джерелом коштів для розрахунку з кредиторами та вкладниками мало бути залучення коштів від нерезидента - юридичної особи у вигляді довгострокових депозитів, що не є елементом капіталу банку, а належить до його зобов`язань.
6. Донецький окружний адміністративний суд ухвалою від 12 квітня 2023 року закрив провадження в частині позовної вимоги про відшкодування матеріальної шкоди.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
7. Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 13 грудня 2023 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року, відмовив у задоволенні позову.
8. Суди попередніх інстанцій керувалися тим, що довгострокові депозити не визначені як елемент збільшення розміру регулятивного капіталу банку; позивач не надав до суду договори з компанією Alianza Capital Grupa Finanсiera Sociedad Limitada (Іспанія) про залучення депозитів на умовах субординованого боргу від 20 травня 2014 року № 8/1, про укладання яких було зазначено на сторінці 5 програми фінансового оздоровлення, затвердженої 21 травня 2014 року спостережною радою та правлінням ПАТ "АКБ Банк", тоді як субординований борг включається до капіталу банку за умови підтвердження джерела формування коштів субординованого боргу та отримання дозволу Національного банку України для включення такого боргу до капіталу банку.
Одночасно суди дійшли висновку, що прийняття рішення про віднесення банку до категорії неплатоспроможних у межах 180-денного строку є дискреційним повноваженням Національного банку України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
10. Національний банк України у відзиві просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 76 Закону № 2121-III та не врахували висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 17 червня 2020 року в справі № 826/11415/16, щодо критеріїв обґрунтованості постанов Правління Національного банку України.
Суди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінки тому факту, що програма фінансового оздоровлення ПАТ "АКБ Банк" на сторінці 5 містить розділ щодо підвищення рівня капіталізації банку, на сторінці 2 - аналіз причин, унаслідок яких погіршилися фінансовий стан і платоспроможність банку, а твердження відповідача про те, що нібито недостатній менеджмент призвів до залежності банку від мінливих ресурсів, є неконкретним і безпідставним та не підтверджений жодним належним і допустимим доказом. Зауваження відповідача щодо відсутності конкретних дій власників і керівництва не передбачено вимогами до програми фінансового оздоровлення / капіталізації банку, що викладені в Положенні про застосування Національним банком України заходів впливу, затвердженому постановою Правління Національного банку України від 17 серпня 2012 року № 346 (далі - Положення № 346). У доопрацьованій програмі фінансового оздоровлення враховано зауваження щодо недостатнього розміру коштів, що мали бути залучені від інвестора, та збільшено розмір із 10 млн дол. США до 50 млн євро. Також зазначено, що ПАТ "АКБ Банк" не мало станом на 13 травня 2014 року простроченої заборгованості за кредитами Національного банку України в розмірі 53,2 млн грн; наявність у програмі фінансового оздоровлення / капіталізації розділу щодо зупинення відпливу коштів клієнтів та збільшення ресурсної бази, як і конкретних інвесторів у програмі фінансового оздоровлення, є необов`язковою згідно з постановою Правління Національного банку України № 346; акціонери та керівництво банку вживали всіх можливих заходів для залучення коштів інвесторів на умовах субординованого боргу та відновлення платоспроможності банку; у програмі фінансового оздоровлення від 21 травня 2014 року на сторінці 5 указано конкретного інвестора - Alianza Capital Grupa Financiera Sociera Limitada (Іспанія); розмір регулятивного капіталу банку відповідав вимогам законодавства та не потребував збільшення.
12. Національний банк України у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що інформація в програмі фінансового оздоровлення ПАТ "АКБ Банк" щодо потенційних інвесторів, їх реальних намірів внести кошти на умовах субординованого боргу жодним чином документально не підтверджена, що ставить під сумнів реальність запланованих у цьому напрямку заходів.
Кількісні, якісні оцінки та висновки Національного банку України ґрунтуються на достовірних відомостях і враховують усі можливі суттєві обставини (факти). Відповідач посилається на висновки щодо застосування пункту 1 частини першої статті 76 Закону № 2121-III, сформульований у постановах Верховного Суду від 24 грудня 2019 року в справі № 826/15961/16 та від 17 листопада 2020 року в справі № 826/8333/15, щодо дискреційності повноважень Національного банку України у визначенні строку, у межах якого банк може бути віднесений до категорії проблемних або неплатоспроможних.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. ОСОБА_1 28 березня 2024 року подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
14. Верховний Суд ухвалою від 11 квітня 2024 року відкрив касаційне провадження.
15. 18 квітня 2024 року Національний банк України подав відзив на касаційну скаргу.
16. Фонд гарантування вкладів фізичних осіб 12 квітня 2024 року отримав копію ухвали Верховного Суду від 11 квітня 2024 року, проте не скористався правом подати відзив.
17. Верховний Суд ухвалою від 01 жовтня 2024 року призначив розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 02 жовтня 2024 року в приміщенні Касаційного адміністративного суду.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установили, що 06 травня 2014 року Правління Національного банку України прийняло рішення № 261/БТ про віднесення ПАТ "АКБ Банк" до категорії проблемних і зобов`язання банку в термін до 15 числа кожного місяця повідомляти Управління Національного банку України в Полтавській області про стан фінансового оздоровлення.
19. 13 травня 2014 року спостережна рада та правління ПАТ "АКБ Банк" затвердили програму фінансового оздоровлення цього банку.
20. 15 травня 2014 року Управління Національного банку України в Полтавській області повідомило адміністрацію ПАТ "АКБ Банк" про неприйнятність програми фінансового оздоровлення та необхідність доопрацювання до 17 травня 2014 року програми в частині питань капіталізації банку, надання додаткового ліквідного забезпечення, розширення дій власників і керівництва банку для реалізації заходів відновлення фінансового стану тощо.
21. 16 травня 2014 року голова правління ПАТ "АКБ Банк" відповіла Національному банку України по суті зауважень щодо програми фінансового оздоровлення.
22. 20 травня 2014 року Управління Національного банку України в Полтавській області вдруге повідомило банк про неприйнятність програми фінансового оздоровлення та необхідність її допрацювання.
23. 21 травня 2014 року спостережна рада та правління ПАТ "АКБ Банк" затвердили програму капіталізації банку на період до 01 січня 2016 року та програму фінансового оздоровлення.
24. 22 травня 2014 року Управління Національного банку України в Полтавській області надіслало на адресу Національного банку України лист із проханням віднести ПАТ "АКБ Банк" до категорії неплатоспроможних у зв`язку з ненаданням банком реального плану дій щодо відновлення фінансового стану та програми фінансового оздоровлення, долучивши до листа рішення Комісії з питань нагляду та регулювання діяльності банків при Управлінні Національного банку України в Полтавській області від 22 травня 2014 року № 10 "Про надання пропозицій Національному банку України щодо віднесення Публічного акціонерного товариства "Автокразбанк" до категорії неплатоспроможних", доповідну записку, проєкт постанови Правління Національного банку України та матеріали листування з представниками ПАТ "АКБ Банк".
25. 30 травня 2014 року Правління Національного банку України прийняло рішення № 320 "Про віднесення Публічного акціонерного товариства "Автокразбанк" до категорії неплатоспроможних". Мотивом прийняття такого рішення слугувало те, що банк не надав програми фінансового оздоровлення, яка б передбачала ефективні та своєчасні заходи, достатні для відновлення фінансового стану банку, його ліквідності та платоспроможності; основним залученням коштів були довгострокові депозити від нерезидента - юридичної особи, що не є елементами капіталу банку, а належить до його зобов`язань.
26. 30 травня 2014 року виконавча дирекція Фонду гарантування вкладів фізичних осіб прийняла рішення № 40 "Про виведення з ринку та здійснення тимчасової адміністрації", яким було запроваджено тимчасову адміністрацію з 30 травня 2014 року по 29 серпня 2014 року включно та призначено уповноважену особу Фонду на тимчасову адміністрацію.
27. 28 серпня 2014 року Правління Національного банку України прийняло постанову № 537 "Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію Публічного акціонерного товариства "Автокразбанк", якою відкликало банківську ліцензію та ліквідувало ПАТ "АКБ Банк" із 29 серпня 2014 року.
28. 27 серпня 2019 року в ЄДРПОУ внесено запис про припинення ПАТ "АКБ Банк".
29. ОСОБА_1 як власник істотної участі ПАТ "АКБ Банк" оскаржив рішення Національного банку України про віднесення банку до категорії неплатоспроможних.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також зважаючи на межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
31. Згідно із частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
32. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
33. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
34. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року та постанова Першого апеляційного адміністративного суду від 29 лютого 2024 року відповідають, а викладені в касаційній скарзі доводи є необґрунтованими з огляду на таке.
35. Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
36. У статті 99 Конституції України визначено правовий статус Національного банку України як центрального банку держави, основною функцією якого є забезпечення стабільності грошової одиниці України.
37. З огляду на статтю 55 Закону № 679-XIV безпека та фінансова стабільність банківської системи, захист інтересів вкладників і кредиторів є метою банківського регулювання і нагляду.
38. Банківський нагляд - система контролю та активних впорядкованих дій Національного банку України, спрямованих на забезпечення дотримання банками та іншими особами, стосовно яких Національний банк України здійснює наглядову діяльність законодавства України і встановлених нормативів, з метою забезпечення стабільності банківської системи та захисту інтересів вкладників та кредиторів банку (стаття 1 Закону № 679-XIV).
39. Національний банк України відповідно до частин другої та третьої статті 55 Закону № 679-XIV (тут і далі в тексті статті цього Закону вживаються в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) здійснює функції банківського регулювання і нагляду на індивідуальній та консолідованій основі за діяльністю банків та банківських груп у межах та порядку, передбачених законодавством України.
Національний банк здійснює постійний нагляд за дотриманням банками, їх підрозділами, афілійованими та спорідненими особами банків на території України та за кордоном, банківськими групами, представництвами та філіями іноземних банків в Україні, а також іншими юридичними та фізичними особами банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку. Національний банк не здійснює перевірок і ревізій фінансово-господарської діяльності осіб, зазначених у цій статті, крім випадку, передбаченого статтею 33 цього Закону.
40. Згідно зі статтею 58 Закону № 679-XIV з метою захисту інтересів вкладників та кредиторів і забезпечення фінансової надійності банків Національний банк України відповідно до визначеного ним порядку встановлює для них обов`язкові економічні нормативи. Ці нормативи мають забезпечувати здійснення контролю за ризиками, пов`язаними з капіталом, ліквідністю, наданням кредитів, інвестиціями капіталу, а також за відсотковим та валютним ризиком.
41. Відповідно до частин першої та другої статті 71 Закону № 2121-IIІ (тут і далі в тексті статті цього Закону вживаються в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) кожний банк є об`єктом інспекційної перевірки уповноваженими Національним банком України особами.
Перевірки здійснюються з метою визначення рівня безпеки і стабільності операцій банку, достовірності звітності банку і дотримання банком законодавства України про банки і банківську діяльність, а також нормативно-правових актів Національного банку України.
42. Для цілей банківського нагляду Національний банк України відповідно до частин третьої та п`ятої статті 67 Закону № 2121-III має право отримувати від державних органів та інших осіб інформацію, у тому числі конфіденційну, щодо фінансового / майнового стану засновників банку та осіб, що набувають або збільшують істотну участь у банку, їх ділової репутації, джерел походження коштів, що використовуватимуться для формування статутного капіталу банку.
При здійсненні банківського нагляду Національний банк України має право вимагати від банків та їх керівників, банківських груп, учасників банківських груп усунення порушень банківського законодавства, виконання нормативно-правових актів Національного банку України для уникнення або подолання небажаних наслідків, що можуть поставити під загрозу безпеку коштів, довірених таким банкам, або завдати шкоди належному веденню банківської діяльності. У разі якщо Національний банк України при здійсненні банківського нагляду дійшов висновку, що система управління ризиками банку є неефективною та/або неадекватною, банк зобов`язаний на вимогу Національного банку України невідкладно розробити та подати на погодження Національному банку України відповідний план заходів, спрямованих на усунення недоліків.
43. У разі ж порушення банківського законодавства банками та іншими особами, які можуть бути об`єктом перевірки, Національний банк України має право застосувати до них заходи впливу (стаття 73 Закону № 2121-III).
44. Отже, Національний банк України реалізує владно-управлінські повноваження у сфері банківського регулювання шляхом ужиття заходів адміністративного впливу.
45. До таких заходів, зокрема, належить віднесення банку до категорії проблемного або неплатоспроможного; відкликання банківської ліцензії та ліквідація банку (пункти 12, 13 частини першої статті 73 Закону № 2121-III, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
46. На травень 2014 року Національний банк України відповідно до статті 75 Закону № 2121-III був зобов`язаний прийняти рішення про віднесення банку до категорії проблемних за умови його відповідності хоча б одному з таких критеріїв:
1) банк допустив зменшення розміру регулятивного капіталу та/або нормативів капіталу банку, встановленого законом та/або нормативно-правовими актами Національного банку України, на 10 і більше відсотків протягом звітного місяця;
2) банк не виконав вимогу вкладника або іншого кредитора, строк якої настав п`ять і більше робочих днів тому;
3) системне порушення банком законодавства, що регулює питання запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму;
4) банк порушив вимоги законодавства щодо порядку подання та/або оприлюднення звітності, в тому числі подав Національному банку України та/або оприлюднив недостовірну звітність, що призвело до суттєвого викривлення показників фінансового стану банку;
5) систематичне незабезпечення ефективності функціонування та/або адекватності системи управління ризиками, що створює загрозу інтересам вкладників чи інших кредиторів банку.
47. Водночас Національний банк України мав право віднести банк до категорії проблемних з інших підстав, визначених нормативно-правовими актами Національного банку України, та заборонити проблемному банку використовувати для розрахунків прямі кореспондентські рахунки та/або вимагати від проблемного банку проведення розрахунків виключно через консолідований кореспондентський рахунок.
48. Після віднесення банку до категорії проблемних з огляду на частини п`яту та шосту статті 75 Закону № 2121-III такий банк був зобов`язаний:
- у строк до 7 днів - повідомити Національний банк України про заходи, які він вживатиме з метою приведення своєї діяльності у відповідність із вимогами законодавства, та на вимогу Національного банку України повідомляти його про хід виконання цих заходів.
- у строк до 180 днів - привести свою діяльність у відповідність із вимогами законодавства, у тому числі нормативно-правових актів Національного банку України законодавства.
49. Водночас Національний банк України:
- протягом 180 днів із дня віднесення банку до категорії проблемних мав право прийняти рішення про визнання діяльності банку такою, що відповідає законодавству, або про віднесення банку до категорії неплатоспроможних (частина сьома статті 75 Закону № 2121-III);
- не пізніше ніж через 180 днів із дня віднесення банку до категорії проблемних був зобов`язаний прийняти рішення про визнання діяльності банку такою, що відповідає законодавству, або про віднесення банку до категорії неплатоспроможних (частина восьма статті 75 Закону № 2121-III).
50. Проте Національний банк України не мав обов`язку визначати проблемному банку 180-денний строк для приведення його діяльності у відповідність із вимогами законодавства та приймати рішення про визнання діяльності банку такою, що відповідає законодавству, або про віднесення банку до категорії неплатоспроможних виключно на 180 день із дня віднесення банку до категорії проблемних.
51. Залежно від ужиття проблемним банком заходів для приведення своєї діяльності у відповідність із вимогами законодавства, Національний банк України мав дискреційне повноваження прийняти таке рішення в будь-який час до закінчення 180-денного строку за існування загрози безпеці та фінансовій стабільності банківської системи, захисту інтересів вкладників і кредиторів банку.
52. Такі висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 24 грудня 2019 року в справі № 826/15961/16 та від 17 листопада 2020 року в справі № 826/8333/15, щодо питання застосування строку, встановленого в статті 75 Закону № 2121-III, у подібних правовідносинах.
53. Установивши те, що від прийняття Правлінням Національого банку України рішення про віднесення ПАТ "АКБ Банк" до категорії проблемного банку до прийняття відповідачем оскаржуваного рішення про віднесення банку до категорії неплатоспроможного минуло менше 180 днів, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що Національний банк України не порушив строк ужиття заходів адміністративного впливу.