ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 серпня 2024 року
м. Київ
справа №640/12981/21
адміністративне провадження № К/990/18447/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 серпня 2021 року (суддя Кузьменко А.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року (колегія у складі суддів Губської Л.В., Епель О.В., Карпушової О.В.)
у справі № 640/12981/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрекосервіс"
до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України
про визнання протиправними дій, бездіяльності та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У травні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Укрекосервіс" (далі - ТОВ "Укрекосервіс") звернулося до суду з позовом до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Міндовкілля; відповідач), у якому просило:
- визнати протиправними дії відповідача щодо складання акту від 13.11.2020 №20/20-1 "Про відмову Товариству з обмеженою відповідальністю "Укрекосервіс" у проведенні позапланової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами";
- визнати протиправною бездіяльність Міндовкілля щодо перевірки дотримання ним вимог міжнародних стандартів і кращих практик цивілізованих держав з транспортування, знешкодження, знищення медичних відходів що містять коронавірус SARS-CoV-2, вимог законодавства, які поширюються на всіх суб`єктів господарювання з 2 по 33 включно і вимог законодавства, які застосовуються лише до певної категорії суб`єктів господарювання з 1 по 34 включно, зазначених в акті від 13.11.2020 №20/20 за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, а також зазначений акт від 13.11.2020 №20/20;
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 19.11.2020 №281 "Про анулювання ліцензії", яким Товариству анульовано ліцензію на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, видану на підставі наказу від 05.01.2018 №2 (збирання, зберігання, оброблення, знешкодження та видалення);
- зобов`язати Міндовкілля внести зміни до Ліцензійного реєстру (поводження з небезпечними відходами) і Переліку ліцензіатів на провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, розміщеному на офіційному вебсайті Міндовкілля, вилучивши запис про анулювання ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами ТОВ "Укрекосервіс", вилучивши запис про набрання чинності зазначеним анулюванням 17.12.2020, і змінивши колір відомостей щодо ТОВ "Укрекосервіс" з червоного кольору на чорний.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 05.01.2018 №2 ТОВ "Укрекосервіс" видано ліцензію на провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами (збирання, зберігання, оброблення, знешкодження та видалення).
3. На виконання наказу Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 11.11.2020 №265 "Про утворення комісії з проведення планової перевірки та проведення планової перевірки ТОВ "Укрекосервіс" Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України з 12 по 13 листопада 2020 року проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) ТОВ "Укрекосервіс".
4. 12.11.2020 Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України направлено позивачу письмову вимогу щодо надання інформації та переліку документів, що стосуються проведення заходу державного нагляду (контролю) №20/20, якою зобов`язано його до 12.00 13 листопада 2020 року надати вказані у вимозі інформацію та документи.
5. 13.11.2020 Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України складено акт №20/20 та акт №20/20-1 про відмову ТОВ "Укрекосервіс" у проведенні позапланової перевірки додержання ліцензійних умов господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
6. На підставі акта від 13.11.2020 №20/20-1 Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України видало наказ від 19.11.2020 №281 "Про анулювання ліцензії ТОВ "Укрекосервіс".
7. Рішенням Експертно-апеляційної ради ДРС України з питань ліцензування від 08.12.2020 № 4.1 залишено без задоволення скаргу ТОВ "Укрекосервіс" на наказ Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України видано наказ від 19.11.2020 №281, про що позивача повідомлено розпорядженням Державної регуляторної служби України від 10.12.2020 №166.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
8. Позивач зазначає, що 12.11.2020 представником Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України на електронну пошту ТОВ "Укрекосервіс" надіслано вимогу про надання інформації та документів, що стосуються заходу державного нагляду (контролю) з провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами. Того ж дня на телефон директора ТОВ "Укрекосервіс" зателефонувала особа, яка представилася представником Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України та повідомила про проведення з 12 по 13 листопада 2020 року позапланової перевірки додержання названим товариством ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.
Директор ТОВ "Укрекосервіс" перебував на лікарняному, уповноважені працівники перебували у відрядженнях, тому представнику Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України повідомлено про неможливість прибути за місцем перевірки.
Запитувані відповідачем документи разом із супровідним листом від 12.11.2020 було залишено у скриньці Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України. На телефонний дзвінок директора ТОВ "Укрекосервіс" представник Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України 13.11.2020 повідомив про те, що останні не будуть виїжджати за місцем проведення перевірки ТОВ "Укрекосервіс". Позивач вважає, що не відмовляв у проведенні перевірки, оскільки в акті не вказано про будь-які дії, які вчиняли працівники позивача, які б свідчили про недопуск до перевірки або її перешкоджанню.
9. Заперечуючи проти задоволення позовних вимог, представник відповідача зазначає, що члени комісії Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України були позбавлені можливості вручити направлення на проведення перевірки протягом першого дня перевірки, з огляду на відсутність керівника або уповноваженої особи позивача за місцем перевірки, що зафіксовано відповідним актом. При цьому, представник відповідач наголошував на безпідставності доводів позивача про наявність бездіяльності Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України щодо проведення перевірки ТОВ "Укрекосервіс".
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 03.08.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2022, задовольнив позов частково:
- визнав протиправним та скасував наказ Міндовкілля від 19.11.2020 № 281 "Про анулювання ліцензії", яким анульовано Ліцензію на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрекосервіс", видану на підставі наказу від 05.01.2018 № 2 (збирання, зберігання, оброблення, знешкодження та видалення).
- зобов`язав Міндовкілля внести зміни до Ліцензійного реєстру (поводження з небезпечними відходами) і Переліку ліцензіатів на провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, розміщеному на офіційному вебсайті Міндовкілля, вилучивши запис про анулювання ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами ТОВ "Укрекосервіс", вилучивши запис про набрання чинності зазначеним анулюванням 17.12.2020, і змінивши колір відомостей щодо ТОВ "Укрекосервіс" з червоного кольору на чорний.
- відмовив в іншій частині позовних вимог.
11. З посиланням на постанови Верховного Суду від 17.09.2019 у справі № 826/7786/18 та від 20.02.2020 у справі № 826/20212/16, суди дійшли висновку, що відмова у проведенні перевірки передбачає або активні дії службових осіб ліцензіата по недопущенню органу ліцензування до перевірки, невиконання їх законних вимог, або ж усвідомлену умисну бездіяльність ліцензіата з метою переховування від членів комісії. Члени комісії Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України 12.11.2020 здійснили виїзд за фактичним місцем провадження господарської діяльності ТОВ "Укрекосервіс" за адресою: Київська область, м. Обухів, вул. Промислова, 2, де встановлено відсутність протягом першого дня перевірки директора або уповноваженої особи ТОВ "Укрекосервіс", а місцезнаходженням ТОВ "Укрекосервіс" є: м. Київ, Харківське шосе, 19, офіс 621 (про що вказано в акті від 13.11.2020 №20/20-1), на яку представники Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України 12.11.2020 не здійснювали вихід, а тому не могли встановити наявність або відсутність керівника або уповноваженої особи за вказаною адресою. Отже, неправомірним є притягнення до відповідальності за недопуск.
Суди також взяли до уваги результат лабораторного дослідження від 30.10.2020, згідно з яким у директора ТОВ "Укрекосервіс" виявлено коронавірус, що свідчить про поважність причин, за наявності яких останній був відсутній на товаристві.
Суди також врахували, що акт від 13.11.2020 №20/20-1 підписаний комісією у складі двох осіб. Один з членів комісії, уповноважених на перевірку, повідомив про погане самопочуття та, з урахуванням карантинних обмежень і з метою недопущення розповсюдження коронавірусу не зміг взяти участь у проведенні позапланової перевірки ТОВ "Укрекосервіс". При цьому, перебування директора ТОВ "Укрекосервіс" на лікуванні за наявності лабораторно підтвердженого тесту на коронавірус стало підставою для складання акта про відмову у проведені відповідної перевірки. Суди дійшли висновку, що вказані вище твердження відповідача носять суперечливий характер.
Оскільки оскаржуваний наказ від 19.11.2020 №281 прийнято на підставі акту від 13.11.2020 №20/20-1, який складено протиправно, за відсутності законодавчо визначених причин, суди дійшли висновку про наявність підстав для визнання протиправним та скасування такого наказу.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Відповідач Міндовкілля у касаційній скарзі, що 18.07.2024 надійшла до Верховного Суду, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.08.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2022, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
13. Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без урахування висновків щодо застосування п. 8 ч. 12 ст. 16 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон № 222-VIII), викладених у постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №814/832/18. Адреса, за якою здійснювалася перевірка, є фактичним місцем знаходження ТОВ "Укрекосервіс", де знаходяться його виробничі приміщення. Зазначає, що за наявності відповідних доказів, місце провадження господарської діяльності товариства може вважатися "місцезнаходженням ліцензіата" для цілей застосування п. 8 ч. 12 ст. 16 Закону № 222-VIII.
14. Ухвалою Верховного Суду від 01.09.2022 відкрито касаційне провадження. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи скаржника щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права й наявність обставин, наведених у п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України, пп. "а" п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
15. У відзиві позивач покликається на правомірність рішень судів попередніх інстанцій, адже висновки у справі відповідають практиці Верховного Суду (постанова від 20.02.2019 у справі №814/832/18 та ухвалі від 31.08.2022 у справі №640/31203/20). Просить закрити касаційне провадження, однак Суд не вбачає підстав для закриття провадження і доходить висновку про необхідність розгляду справи по суті.
VІ ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.
17. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Згідно зі ст. 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V) державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
19. Відповідно до ст. 2 Закону № 877-Vдія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії.
Контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".
20. Отже, відносини щодо дотримання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності зі здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами регулюються Законом № 877-V.
21. Статтею 3 Закону № 877-V серед принципів державного нагляду (контролю) визначені такі як здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом, відкритість, прозорість, плановість й системність державного нагляду (контролю).
22. Відповідно до ч. 1 ст. 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02.03.2015 № 222-VIII (далі - Закон № 222-VIII) державний нагляд за додержанням органами ліцензування вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
23. Пунктом 7 ч. 1 ст. 1 Закону № 222-VIII передбачено, що орган ліцензування - це державний орган, уповноважений законом або Кабінетом Міністрів України на здійснення ліцензування господарської діяльності.
24. Згідно з Переліком органів ліцензування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 №609, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України є органом ліцензування щодо виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, поводження з небезпечними відходами.